編者按：根據省第六次黨代會和《中共海南省委關于進一步加強領導班子和領導作風建設的若干意見》精神要求，海南全省將在黨員干部中開展集中整治“庸懶散貪”問題、優化發展環境活動。優化發展環境，離不開各級政府職能部門的勤政高效。棋子灣這樣一個極具知名度與開發價值的項目，在口水與官司之中飄搖了11年。這一案例，能否給我們一些啟示呢......

　　5月31日，昌江棋子灣瓊昌旅游開發有限公司訴海南省昌江縣政府及昌化鎮政府案由海南第二中級人民法院公開審理，海南各級法院派領導及法官到庭觀摩。瓊昌公司請求法院判令昌化鎮政府撤銷《關于解除與瓊昌公司簽訂開發棋子灣協議書通知書通知》并與縣政府繼續履行《協議書》。法院沒有當庭判決。據了解，在《協議書》簽訂后的11年里，因政府方面單方撕毀協議，引發四次行政訴訟、一次民事訴訟、一次行政復議。

　　案由：政府單方毀約引發訴訟

　　2001年5月31日，經昌江縣政府批準后，昌化鎮政府與瓊昌公司簽訂了綜合開發利用棋子灣土地和旅游資源的《協議書》。《協議書》第1條約定:昌化鎮政府出讓棋子灣旅游區內的50畝土地給原告，作為招商引資開發棋子灣渡假休閑旅游項目，協議還對土地使用年限、地價款等做了初步約定；《協議書》第2條約定：在棋子灣旅游規劃未審定前，乙方根據棋子灣開發旅游項目的初步規劃要求，選擇部分公共用地、公共海灘和景點用地，先開發建設，并進行經營。《協議書》簽訂后，昌江縣政府的各職能部門為瓊昌公司辦理了項目選址、立項等手續，頒發了《建設用地規劃許可證》，并繪制了50畝土地的紅線圖。瓊昌公司也按照《協議書》的約定投入資金建設了部分臨時旅游項目。2003年2月開始，由于昌江縣兩級政府毀約，雙方長期處于訴訟中，導致《協議書》所約定的50畝土地的用地手續至今尚未完善，除了棋子灣的綠化工作，其他旅游項目無法開展。

　　2012年1月16日，昌化鎮政府向瓊昌公司發出《關于解除與昌江棋子灣旅游開發有限公司簽訂開發棋子灣<協議書>通知書》，瓊昌公司認為昌化鎮政府無權單方解除《協議書》，特向法院提起訴訟。

　　爭辯一：此案是否為行政訴訟

　　瓊昌公司認為，《協議書》約定合同簽訂的目的是實現地方政府發展地方旅游經濟的行政職能，所約定的“開發經營行為應當符合政府規劃，政府在特定條件下有權單方解除合同”等內容，均表明了《協議書》是行政合同。2005年前后，瓊昌公司因昌江縣政府非法干涉其對棋子灣旅游項目的經營權，訴至法院。海南省高級人民法院(2005)瓊行終字第35號行政判決書終審判決明確認定“《協議書》是政府與企業簽訂的綜合開發利用土地和旅游資源的行政合同”。該判決為上級人民法院的生效判決。

　　昌江縣政府當庭辯稱，海南省高級人民法院(2005)瓊行終字第35號行政判決書終審判決是錯誤判決，不能做為依據。

　　爭辯二：《協議書》是否有效

　　昌江縣政府認為，昌化鎮政府與瓊昌公司訂立的《協議書》權利義務履行前提涉及的土地取得問題，因昌化鎮及昌江縣政府沒有出讓50畝土地的權限，土地坐標所在位置不符合該縣及現在的土地利用總規，昌江兩級政府的行為明顯是越權無效的出讓行為。因此協議基本內容違法而不能履行，屬無效協議。

　　瓊昌公司當庭辯稱，國有土地使用權出讓合同的內容僅僅涉及國有土地的出讓事宜，而該《協議書》僅第1條是關于政府出讓涉訴50畝土地的約定，第2條到第9條約定的內容是：在棋子灣旅游度假區總體規劃出臺前，原告有權選擇部分公共用地、公共海灘和景點用地，先開發建設臨時旅游設施，并進行經營。雙方還約定了經營過程中各自的權利義務，以及規劃出臺后的整改措施。從《協議書》約定的內容和雙方對《協議書》的實際履行來看，《協議書》是一個綜合開發利用棋子灣土地和旅游資源的合同，因此，昌江縣引用關于國有土地出讓合同的法律規定主張《協議書》違反法律強制性規定是錯誤的。海南省高院(2005)瓊行終字第35號行政判決也已認定《協議書》的性質和法律效力。

　　爭辯三：是誰在違約？

　　昌化鎮政府稱，瓊昌公司對該項目的開發征用地手續一直未經土地管理部門批準取得，未按《協議書》的約定全面履行合同義務且一直未按《協議書》的約定對項目投入實際性開發，逾期不按規劃的要求改建和經營，違反棋子灣整體規劃，瓊昌公司構成基本違法，因此《協議書》該解除。

　　瓊昌公司認為，在《協議書》簽訂后的11年里，昌江縣政府及其職能部門共作出了11次違法行政行為，引發四次行政訴訟、一次民事訴訟、一次行政復議，一次再審審查程序，最終未獲立案。即便在這樣艱難的投資環境下，瓊昌公司除了積極申請完善用地手續外，還是按《協議書》的約定開發了部分臨時旅游項目(已被被告破壞)，并投入了大量的人力、物力，分期分批種植椰子樹、木麻黃樹和其它各種綠化樹木近兩萬棵(部分成活)，使得棋子灣海防林的缺口得到填補，有效防止了海防沙漠化；并以網站、平面媒體、電視臺等方式，對棋子灣旅游宣傳，保護棋子灣品牌，大大提升了棋子灣旅游的知名度，使棋子灣從2001年前一個不知名的地方成為海南省著名旅游度假區。不是瓊昌公司不履行《協議書》約定義務，對棋子灣進行實際性開發，而是昌江縣政府、昌化鎮政府及其職能部門屢次違法行政，侵犯瓊昌公司的合法經營權，拒絕履行《協議書》約定義務，拒絕為原告投資開發建設棋子灣旅游項目提供必要的、基本的條件，導致上述多次訴訟和行政復議，最終致使瓊昌公司無法按規劃要求對棋子灣進行開發。