以法治化釋放更多制度紅利

　　——全國土地日專訪中國土地礦產法律事務中心負責人

　　眼下看，土地管理法修改加緊推進；長遠看，出臺土地法已成共識。從緊迫性看，征地制度改革、農村集體建設用地流轉、不動產統一登記等現實問題，使國土資源法治保障成為當務之急。

　　在第23個全國土地日前夕，針對土地礦產法治化焦點話題，中國土地礦產法律事務中心(國土資源部土地爭議調處事務中心)主任孫英輝接受了新華社記者專訪。

　　保障公民物權 實現“法治突圍”

　　記者：怎么看待我國國土資源法治化進程？

　　孫英輝：隨著城鎮化、工業化、信息化和農業現代化加速，中國特色國土資源法律體系初步建立。特別是近年來，初步形成以憲法為根本依據，以物權法、土地管理法、礦產資源法為基本準則，以國務院行政法規、地方性法規、部門及地方性規章為具體規范的國土資源法律制度體系。

　　但國土資源法治建設存在很多亟待解決的問題，有些已經成為深化改革的障礙所在，主要表現“四個背離”：國土資源法治建設加強，然而法律績效低下甚至下降；為建立公正有序的國土資源工作秩序付出過高行政成本，然而現實表現為低水平秩序效果甚至局部性秩序惡化；國土資源法律制度社會效益低于預期，然而制度運行社會成本不斷高企；國土資源法律知識逐漸普及，然而部分法律公信力衰退。

　　因此推進基本法治保障、市場法治保障、產權法治保障三大國土資源法治保障工程時不我待。國土資源法治事關公民社會最基本的物權，從保護土地財產權到構建完善礦業權制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實現“法治突圍”。

　　強化權利觀念 彌補基本法缺失

　　記者：國土資源法治保障工程，創新與改革從何入手？

　　孫英輝：首當其沖是基本法治保障工程。目前的國土資源法律體系，有效支撐了改革開放大局，支撐了工業化、城鎮化和農業現代化快速發展進程，支撐了我國經濟總量躍居世界第二的沖刺，更支撐了耕地紅線的基本穩固。

　　但“三個缺位”必須正視：在征地制度改革、農村集體建設用地流轉、城鎮化過程中的土地用途管制、不動產統一登記及農民土地物權實現等領域、環節的法律法規缺位；國土資源基本立法缺位，屬于經濟法范疇的土地管理法和礦產資源法，主要調整規范行政管理行為，難以起到憲法統領下的基本法作用，不能適應大量民事和物權調整規范需求。

　　目前國土資源法規主要強化行政管理，偏重行政規范而疏于民事規范，強調行政管理較多而明晰民事權利和義務較少。重管理、輕權利，往往以行政法、刑法代替民法的保護功能；所有權歸屬界限不清，占有、使用、收益和處分的各項權能甚至處于無主狀態；物權統一登記尚未落實，登記機關不統一，登記制度不健全，嚴重影響物權登記的公信力；資源流轉環節限制性規定過多，市場配置作用常常失靈，市場外部不經濟性因素導致資源閑置、浪費和流失。

　　存在上述問題，原因主要在于國土資源基本法缺失。加快國土資源基本法研究，盡快將土地法和地質礦產法納入國家立法規劃，已經十分緊迫。

　　市場要法治化 產權要現代化

　　記者：在推進基本法治工程外，還有哪些刻不容緩的保障工作？

　　孫英輝：推進基本法治保障同時，必須不失時機加快國土資源市場法治保障工程、產權法治保障工程。

　　市場法治保障的緊迫性，在土地政策參與宏觀調控上表現突出。土地政策與宏觀經濟對接，是我國宏觀管理一大創新，作用突出。但與黨的十八大“完善宏觀調控體系”要求相比，“四多四少”問題突出：短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治規范少；監管措施多，經濟辦法少；傳統措施多，科技手段少。在土地市場調控方面，要主攻經濟、科技和法律調控手段，突出市場配置、突出主體作用、突出信息調控、突出法律規范，以法治創造制度紅利。

　　現在改革發展的最大障礙，是產權問題。特別是土地產權問題，成為沖出改革深水區繞不過的頑固堡壘。土地產權存在“三個模糊”：界限模糊、主體模糊、地位模糊。土地管理法修改難、國土資源基本法立法難、農村土地制度改革難等，關鍵都在于產權。

　　近年來，國土資源部高度重視產權制度改革，在一系列調研和試點中取得很多經驗。要梳理經驗，借鑒國際，先易后難，頂層設計與基層實踐結合，長遠立法與現實試點結合，從農村突破，從基層突破，從局部突破，以改革征地制度為突破口，以城鄉一體化為總目標，賦權于民，使農民能夠以產權保生存，以產權謀發展。

　　突破城鄉分治模式 從不動產登記突破

　　記者：這些法治保障工程，當下有沒有切入點？

　　孫英輝：按黨中央、國務院有關要求，不動產登記制度改革是最好的突破口。多年來，各部門根據本行業特點，積極探索，積累經驗，為不動產統一登記打下較好基礎；不動產統一登記不僅是理論成果，社會共識，更是因應新型城鎮化發展急需，現實所迫；不動產登記制度創新與改革，成為產權制度改革突破口和路線引導；統一登記信息平臺和標準規范，是不動產登記制度改革的重要保障。

　　目前我國不動產登記制度改革目標明確，就是“三個轉變”：服務對象上，從主要為行政管理服務轉變為主要為明晰和保護合法物權服務；功能設置上，從城鄉分治模式轉變為城鄉統一模式；要素價值體現上，從非市場經濟方式轉變為市場經濟方式。這是不動產統一登記的根本動力。

　　當前新型城鎮化和經濟發展方式升級，推動不動產統一登記制度改革加速，實現城鄉權利平等、發展機會均等，要求人口要素、城市因素、市場形成、權利實現等在城鄉間雙向流動。就是農村城鎮化、城市生態化、市場一體化、登記統一化。(記者王立彬)