地方債務圖解

　　昨日，審計署官網發布消息，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。本次全國性審計工作將于8月1日起全面展開，全國審計機關將對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行徹底摸底和測評。

　　據人民網消息稱，國務院26日下午發特急明電，要對全國政府性債務進行審計。審計署暫停所有項目開始培訓，本周進駐各省市區。

　　據了解，本次審計是最近三年來，審計署第三次“把脈”地方政府性債務。第一次是2011年，審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區的地方政府性債務；第二次是2012年11月至2013年2月，審計署選取全國36個地區（15個省及其所屬的15個省會城市、3個直轄市及其所屬的3個市轄區），審計了2011年和2012年的地方政府性債務。

　　鑒于第二次只選取了36個地區，因此，本次審計是繼2011年后，審計署第二次全面“摸底”地方政府性債務。

　　專家稱正在制定的預算法修正案草案，在地方政府能否發債券問題上陷入“兩難”。按照全國人大公布的立法規劃，今年，全國人大常委會將三審預算法修正案草案，屆時，將再次審議地方債券管理模式。

　　十一屆全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青表示，美國“汽車之都”底特律申請破產保護10日后，國務院就作出了全面摸底地方債務的部署，“速度很快，36個地區的地方債務審計結果，觸目驚心。這次全國范圍摸底，將對預防風險、建立科學完善的地方債務管理模式提供參考”。

現狀

地方債務高致“資不抵債”

　　36個地區的地方債審計結果已于6月公布。在該份審計結果公告和上月27日，審計署審計長劉家義向全國人大常委會所作的報告中，審計署兩次對地方債敲響警鐘，強調目前，地方債存在個別地方政府債臺高筑、資不抵債、違規融資變相集資等問題。

地方債務總額在15萬億-18萬億

　　2011年，審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區的地方債政府性債務，結果表明，當時的地方債務總額為10.72萬億元。

　　兩年已過，目前，全國的地方債務規模到底有多大？

　　今年2月，一國際金融機構發布的一份報告提出，中國各級政府負債可能高達30多萬億元。

　　對此，在今年的全國兩會上，審計署副審計長董大勝予以否認。董大勝認為，根據國債、外債等數據測算，各級政府的負債應該在15萬億至18萬億元。

9省會城市債務率超100%

　　上月，審計署發布的《審計公告》，也未通報目前的地方債務總額，但提出，至去年底，被審計的省市區地方債務總額共計38475.81億元，比2010年增長12.94%。其中，9個省會城市負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

　　報告指出，一些地區債務償還過度依賴土地收入、高速公路、政府還貸二級公路，甚至陷入借新債還舊債“循環”。例如被審計的36個地區中，4個省、17個省會城市以土地出讓收入作為償債來源。但這些地方去年的土地收入都明顯減少，其去年以土地出讓收入為償債來源的債務，需償還本息2315.73億元，系當年土地出讓收入的1.25倍。

　　上月，審計署審計長劉家義披露，一些地方通過信托、BT（建設-移交）和違規集資等方式變相融資現象突出。例如被審計的36個地區中，采用上述方式融資2180.87億元。

解讀

審計署副審計長董大勝

“地方債務風險整體可控”

　　今年系地方政府性債務的償債高峰期。據不完全統計，截至2010年底的10.7萬億元地方債務中，約有11.37%需要在今年年償還，合計1.2萬億；2010年1384億的中央代發地方債券，3年到期今年需要還本付息，合計1500億。此外，地方政府通過信托機構融資的6500多億元政信合作，也有一部分需要兌付。

　　各級政府是否有能力應對償債高峰？是否會引發金融風險？對此，審計署副審計長董大勝、財政部原部長項懷誠等都曾表示，地方債務風險整體可控。

　　今年兩月，在全國兩會上，董大勝表示，我國地方債務總體規模并沒有一些國際金融機構所預算的那么高，整體風險可控。

　　今年4月，在博鰲亞洲論壇上，項懷誠也表示，盡管地方債務規模近年來不斷增長，但中國的債務問題并沒有到嚴重的程度：第一，債務率本身不是特別高；第二，中國政府的債務基本上是內債；第三，中國政府債務“總體上看還沒有看到特別壞的、效率特別差的案例”。

　　此外，相關國家部委已對償債高峰年作出了部署。

　　除了加強對地方債務的審計，財政部部長樓繼偉分別在今年3月、今年6月兩度表示，將針對不同類型的地方債務，分門別類采取政策，先制止住地方政府債務擴張的趨勢，之后研究完善地方政府債務管理制度，總的方向是“給地方政府開一條正道，堵住那些歪門”。

焦點

地方債券“禁還是放”？管理模式“兩端搖擺”

　　十一屆全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青曾兩次參加預算法修正案座談會。據其介紹，我國該采取什么樣的地方債券管理模式，地方債券究竟是禁還是放，一直是爭議焦點。

地方缺錢熱衷發債券

　　現行《預算法》規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”2009年中央政府代發2000億元左右的地方政府債券，并且只有省級政府和計劃單列市具備通過中央代發地方債券的資格，地級市、縣級市禁止發行地方債券。

　　改革開放以來，特別是1994年分稅制改革以來，地方政府紛紛成立融資平臺公司，通過平臺公司發債券。2008年金融危機爆發后，在“穩增長”的背景下，各地紛紛加大基礎設施建設和城鎮化推進步伐，地方債券發行規模逐年上漲。

　　葉青表示，地方政府之所以熱衷于發行地方債券，一方面原因在于“中央拿大頭、地方拿小頭”的現行分稅制體制，地方政府“事權”、“財權”不統一，想干事，但缺錢；一方面在于目前的政績觀考核體系，以GDP、城市建設、形象工程為導向的政績觀考核問題仍普遍存在。

　　財經評論人楊國英指出，地方政府熱衷于發行地方債券，源于利益尋租空間，“地方政府通過持續舉債，不僅可以實現保增長 的短期政績，更可以由此為關聯人的利益輸送提供便利”。

“禁還是放”下半年將有分曉

　　葉青說，針對地方債券存在的問題，預算法修正案修訂過程中，各界一直在探討，是不是該通過立法賦予地方舉債權，同時在法律中設定地方債券的審核程序。

　　就此，預算法修正案一審稿突破了現行預算法框架，賦予了地方政府舉債權，提出“對地方政府債券實行限額管理”；“地方政府如發債券，主體是省級政府”；“地方政府發債券的審批程序為：國務院確定地方債券的限額，報經全國人民代表大會批準后下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準”。

　　但二審稿刪除了上述條款，退回到與現行《預算法》一字不差的狀態，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　對于一審稿和二審稿的變化，全國人大財經委原研究室巡視員王連洲分析認為，一審稿和二審稿代表了兩種地方債券管理模式。一審稿是“適度放開”；二審稿是“一刀切禁止”。之所以從“適度放開”退回到“一刀切禁止”，主要是考慮到目前的政績考核和官員任免制度，為官一任一般只有幾年時間，采取“一刀切禁止”是為了避免現任官員追求政績，片面提高地方債券發行規模，引發政府風險。

　　但財政部財科所所長賈康提出，現行預算法關于地方債券的規定過于簡單籠統，已普遍出現了地方政府層面以潛規則強制替代明規則，大量隱性舉債的情況。“正確的思路和方略，應當是在地方已形成的實際負債面前，實事求是而又卓有遠見地治存量、開前門、關后門、修圍墻 ，讓明規則變得有效、可行，使潛規則受到實質性的約束，有堵有疏，疏堵結合”。

　　下半年，全國人大常委會將三審預算法修正案。我國地方債券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，還是“適度放開”，屆時將揭曉。

　　（原標題：審計署摸底全國政府性債務）

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