省政府連續(xù)5年把農(nóng)村敬老院建設(shè)列為為民辦實(shí)事“十大民生工程”項(xiàng)目之一。5年來(lái)，全省累計(jì)投入敬老院建設(shè)資金2.4億元，使得全省農(nóng)村敬老院床位增加到7000張。

　　但農(nóng)村敬老院快速發(fā)展的背后，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。新建的敬老院，因沒(méi)人管護(hù)而無(wú)法投入使用；能容納80人的敬老院，只住了8個(gè)老人……全省農(nóng)村敬老院，空著4600多張床位。

　　免費(fèi)吃，免費(fèi)住，還有人照顧，五保老人們?yōu)槭裁催€不愿意來(lái)呢？

　　困局

　　新建農(nóng)村敬老院里，設(shè)施完備、窗明幾凈，卻并沒(méi)有帶來(lái)想象中的“五保老人蜂擁而至”。

　　老人不愿來(lái)——我省農(nóng)村敬老院普遍管理水平較低、服務(wù)不到位；管護(hù)沒(méi)人干——月工資標(biāo)準(zhǔn)一般在1500元以下，且多數(shù)未買(mǎi)基本保險(xiǎn)。

　　全省農(nóng)村敬老院閑置床位不少。全省3.34萬(wàn)名農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象中，集中供養(yǎng)人數(shù)僅為2349人，集中供養(yǎng)率為7%，遠(yuǎn)低于國(guó)家集中供養(yǎng)率30%的要求。

　　經(jīng)費(fèi)緊 一些市縣將責(zé)任全交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)

　　白沙民政局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，白沙全縣9家敬老院里，目前正常使用的有七坊鎮(zhèn)敬老院、榮邦鄉(xiāng)敬老院、邦溪鎮(zhèn)敬老院和青松鄉(xiāng)敬老院等4家，其余5家敬老院目前均沒(méi)有老人入住。

　　8月26日中午，今年5月投入使用的白沙榮邦鄉(xiāng)敬老院里空蕩蕩的：偌大的院子，80個(gè)床位，只住著8名老人和2名管護(hù)人員。

　　榮邦鄉(xiāng)民政助理符乾祖告訴記者，他已經(jīng)很努力去勸說(shuō)老人來(lái)敬老院享福了，但很多老人還是不愿意來(lái)。

　　有人伺候，為什么老人不愿來(lái)？

　　榮邦鄉(xiāng)嶺尾村60多歲的村民劉敬勇沒(méi)有兒女，一個(gè)人居住在政府免費(fèi)為他修建的房子里。“我身體還好，還能勞動(dòng)，不想離開(kāi)村子。”劉敬勇說(shuō)。

　　“五保供養(yǎng)對(duì)象之所以不愿意入院接受集中供養(yǎng)，主要是受傳統(tǒng)觀念影響。”在白沙、儋州等地，基層一線(xiàn)工作人員這樣解釋。

　　今年5月，省民政廳組成專(zhuān)門(mén)調(diào)查組，對(duì)農(nóng)村敬老院管理工作情況進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。

　　參加調(diào)研工作的省民政廳政策法規(guī)處處長(zhǎng)石清理認(rèn)為，海南老人身體好與受傳統(tǒng)觀念影響固然是一部分五保老人不愿到敬老院安度晚年的原因之一，但真正癥結(jié)在于，我省農(nóng)村敬老院普遍管理水平較低、服務(wù)不到位。

　　數(shù)據(jù)顯示，我省目前210家農(nóng)村敬老院中，規(guī)模小和床位閑置的為數(shù)不少。截至今年5月，我省共有175間農(nóng)村敬老院的床位數(shù)在40張（含）以下，其中10張以下的57間，10張至20張的70間。

　　石清理說(shuō)，我省一些市縣并沒(méi)有將農(nóng)村敬老院經(jīng)費(fèi)納入市縣財(cái)政預(yù)算，而是把此項(xiàng)責(zé)任全部交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，造成五保集中供養(yǎng)人數(shù)越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出就越多。因此，一些財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村敬老院建設(shè)和五保集中供養(yǎng)熱情不高，造成有的敬老院雖建成卻無(wú)人居住。

　　全省農(nóng)村敬老院7000張床位有效使用率僅為33.6%，相當(dāng)于全省有三分之二的農(nóng)村敬老院未發(fā)揮作用。

　　工資低 多數(shù)員工工資少于1500元

　　今年年初，白沙七坊鎮(zhèn)敬老院63歲的高亞示“退休”了，兒媳麥玉安頂了班。

　　在敬老院工作了27年，高亞示并沒(méi)有得到五項(xiàng)保險(xiǎn)的保障。“退休就沒(méi)錢(qián)領(lǐng)了，只能在家吃老本。”高亞示很無(wú)奈，但她并不后悔。

　　10多公里外的邦溪鎮(zhèn)敬老院，院長(zhǎng)劉進(jìn)淇和管護(hù)員高蘭珍、朱桂青的待遇好多了。

　　目前，劉進(jìn)淇享受“4050”人員待遇，有五項(xiàng)保險(xiǎn)保障，再加上鎮(zhèn)政府的補(bǔ)貼，每月領(lǐng)到手的能有1000元。而高蘭珍和朱桂青也有五項(xiàng)保險(xiǎn)，每月領(lǐng)到手的工資約900元。

　　“工資是低了點(diǎn)，但沒(méi)辦法，怎么說(shuō)也是一個(gè)工作。”劉進(jìn)淇還盼著工資能漲一些。

　　“建于2010年的元門(mén)鄉(xiāng)敬老院至今沒(méi)有投入使用，就是因?yàn)榇龅蜎](méi)人愿意干。”白沙民政局負(fù)責(zé)人坦誠(chéng)地說(shuō)。

　　白沙農(nóng)村敬老院管護(hù)人員所遇到的待遇低問(wèn)題，在全省也并不鮮見(jiàn)。

　　省民政廳統(tǒng)計(jì)表明，目前全省農(nóng)村敬老院工作人員344名，其中公益性崗位人員156名、合同聘用人員188名。工作人員的福利待遇普遍較低，月工資標(biāo)準(zhǔn)一般在1500元以下，有43%的工作人員工資標(biāo)準(zhǔn)在1000元以下，其中最低的僅500元，多數(shù)工作人員未購(gòu)買(mǎi)基本保險(xiǎn)。

　　同時(shí)，農(nóng)村敬老院十分缺乏高學(xué)歷工作人員，344名工作人員中，高中以下文化程度的336名，占比高達(dá)98%。

　　人手少 少數(shù)老人有時(shí)吃不上飯

　　按規(guī)定，農(nóng)村敬老院工作人員與五保供養(yǎng)人員要按不低于1:10的比例配備。目前我省有344名工作人員與2349名入院老人，其比例僅為1:14.64。

　　另外，工作人員與失能、半失能人員配比應(yīng)不低于1:3與1:5。

　　如此算來(lái)，我省農(nóng)村敬老院工作人員缺口仍然很大。

　　記者實(shí)際走訪(fǎng)的情況更不樂(lè)觀。

　　8月27日，在瓊海潭門(mén)鎮(zhèn)敬老院，67歲的管護(hù)人員符祝花正在院子里忙著。她和另一名女管護(hù)員，負(fù)責(zé)照顧33名老人，這其中還包括3名沒(méi)有自理能力的失能老人。

　　潭門(mén)鎮(zhèn)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，潭門(mén)鎮(zhèn)目前仍有分散供養(yǎng)人員110人，由于敬老院管護(hù)人員少、床位少，很多有意愿入住的分散供養(yǎng)人員無(wú)法入住。

　　“原則上我們不接收沒(méi)有自理能力的老人。”符祝花說(shuō)，她們兩個(gè)人實(shí)在沒(méi)有更多精力去照顧失能老人。

　　更需要照顧的失能老人反而更難進(jìn)敬老院，這在農(nóng)村敬老院是普遍情況。而缺乏人手，是最根本的癥結(jié)。

　　省民政廳調(diào)查組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，海口龍?zhí)辆蠢显海瑑H有1名管理人員，月工資1200元，要照顧2名失能老人、1名失明老人以及2名五保老人。因任務(wù)重、壓力大，這名管理人員早就不想干了，但由于找不到人接手，只能繼續(xù)堅(jiān)持。

　　省民政廳調(diào)研報(bào)告中提到：“大部分農(nóng)村敬老院管理人員嚴(yán)重不足，對(duì)入院老人的照料停留在自求多福狀態(tài)。少數(shù)老人因病或失能等原因，吃不上飯、不洗澡的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。”

　　嘗試

　　當(dāng)前，采取自我管理服務(wù)模式的農(nóng)村敬老院占到了全省敬老院總數(shù)的七成以上。

　　石清理表示，自我管理服務(wù)模式以最低成本維系了農(nóng)村敬老院的正常運(yùn)行。但這種管理服務(wù)模式與分散供養(yǎng)沒(méi)有太大區(qū)別，管理水平低、衛(wèi)生狀況差、生活條件簡(jiǎn)陋，特別是失能、半失能老人無(wú)人照料的問(wèn)題比較突出。

　　為了解決農(nóng)村敬老院服務(wù)質(zhì)量不高的問(wèn)題，我省部分市縣對(duì)農(nóng)村敬老院運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行了有益嘗試。

　　員工待遇納入公益性崗位管理

　　8月27日上午，記者來(lái)到了瓊海市博鰲鎮(zhèn)敬老院。走進(jìn)院子，干凈整潔。長(zhǎng)廊上，老人們?nèi)齼蓛傻刈谝黄鸺{涼閑聊。娛樂(lè)室里，4名老人在打麻將，1名老人在一旁“觀戰(zhàn)”。

　　博鰲鎮(zhèn)敬老院有工作人員4名，院長(zhǎng)陳家燦和護(hù)理員莫太霞、何敦葉、曾繁顏。他們一起照顧41名老人，其中9名老人生活不能自理。

　　雖然工作人員與五保供養(yǎng)對(duì)象配比不高，工作壓力不小，但由于被納入公益性崗位管理，還有五項(xiàng)保險(xiǎn)，這些工作人員都干得很安心。

　　瓊海民政局有關(guān)工作人員介紹，目前瓊海有農(nóng)村敬老院16所，管護(hù)人員27名，入住老人307名。去年，除因超齡等原因不能納入的外，瓊海將15名管護(hù)員納入了公益性崗位管理，除每人每月領(lǐng)取1500元工資外，還有五項(xiàng)保險(xiǎn)保障。此外，瓊海除與其他市縣一樣負(fù)責(zé)五保供養(yǎng)對(duì)象吃、穿、住、醫(yī)、葬費(fèi)用外，還將水電柴火等農(nóng)村敬老院運(yùn)行費(fèi)用納入了市級(jí)財(cái)政預(yù)算。

　　海口瓊山區(qū)紅旗鎮(zhèn)敬老院，通過(guò)公益性崗位選配敬老院院長(zhǎng)，由院長(zhǎng)對(duì)敬老院工作進(jìn)行規(guī)劃和管理。

　　目前，該院共有3名管護(hù)人員，其中院長(zhǎng)工資1300元，并購(gòu)買(mǎi)五項(xiàng)保險(xiǎn)。2名合同聘用人員每月工資1050元。3名工作人員照顧47名五保老人，包括4名失明老人和7名半失能老人。

　　省民政廳調(diào)研報(bào)告分析，公益性崗位管理服務(wù)模式，優(yōu)點(diǎn)一是公益性崗位對(duì)從業(yè)人員的年齡、學(xué)歷有一定要求，上崗前經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)，從業(yè)人員素質(zhì)相對(duì)較高、責(zé)任心較強(qiáng)；二是工作隊(duì)伍采取公益性崗位與合同聘用制相結(jié)合的方式，能夠兼顧工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性與靈活性。

　　但這種模式也存在一定的問(wèn)題，一是工作人員較少，管護(hù)不到位現(xiàn)象較為普遍；二是合同聘用人員工資待遇低、流動(dòng)性大、素質(zhì)不高，易導(dǎo)致聘用的管護(hù)人員責(zé)任心不強(qiáng)，服務(wù)質(zhì)量和水平較低。

　　政府出資委托社會(huì)組織管理

　　8月28日下午4時(shí)，在海口市舊州鎮(zhèn)敬老院里，有的老人在院內(nèi)納涼，有的老人在看電視，有的老人則到鎮(zhèn)上喝茶。

　　見(jiàn)有生人來(lái)，一位拄著拐杖的阿婆主動(dòng)和記者握手，笑著用海南話(huà)打招呼，就像有人來(lái)到了自己家。

　　2011年初，由省民政廳出資20萬(wàn)元、海口市民政局出資480多萬(wàn)元、瓊山區(qū)民政局出資30多萬(wàn)元建成的新舊州鎮(zhèn)敬老院正式投入使用，這是一家集生活、娛樂(lè)、康復(fù)、健身為一體的養(yǎng)老中心。同時(shí)，該院大膽創(chuàng)新管理模式，率先走出一條“政府出資，社會(huì)組織托管”的新路子。

　　托管舊州鎮(zhèn)敬老院的海口市瓊山區(qū)星光養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人告訴記者，目前敬老院共有8名管護(hù)人員和68名五保老人。

　　舊州鎮(zhèn)敬老院是如何運(yùn)行的？

　　工作人員由托管社會(huì)組織公開(kāi)選聘，上崗前要進(jìn)行崗前職業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí)，舊州鎮(zhèn)敬老院還制定了《敬老院總體管理要求》、《敬老院院民（老人）遵守細(xì)則》等十四項(xiàng)操作流程及管理制度：建立敬老院工作人員考評(píng)機(jī)制、老人自我管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制等。

　　工作人員介紹，敬老院成立了由院民推選產(chǎn)生的管理委員會(huì)，由8人組成，下設(shè)膳食采購(gòu)部、種植養(yǎng)殖部、衛(wèi)生評(píng)比部、文體活動(dòng)部、治安調(diào)解部、財(cái)務(wù)監(jiān)督部，負(fù)責(zé)執(zhí)行每月議事制度，同時(shí)檢查監(jiān)督、評(píng)議院長(zhǎng)和工作人員的工作業(yè)績(jī)。敬老院會(huì)進(jìn)行“三項(xiàng)評(píng)比”活動(dòng)，即評(píng)比“五好老人”、“文明院民”、“清潔房間”，并給予一定經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。

　　工作人員說(shuō)，他們對(duì)老人采取分級(jí)護(hù)理辦法，提供親情人性化服務(wù)，每天有專(zhuān)人為生活不能自理的老人定時(shí)送飯、送水，有專(zhuān)人幫助洗衣、洗被褥。同時(shí)，敬老院還與瓊山區(qū)民政局、瓊山區(qū)中醫(yī)院簽訂協(xié)議，在敬老院里設(shè)立長(zhǎng)期醫(yī)療點(diǎn)，建立“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老院模式。

　　石清理告訴記者，政府委托管理服務(wù)模式，目前主要在海口市部分敬老院實(shí)行，如舊州鎮(zhèn)敬老院和遵譚鎮(zhèn)敬老院等。民政部門(mén)按入院供養(yǎng)人數(shù)，向托管社會(huì)組織支付管理服務(wù)費(fèi)用，每年對(duì)管理服務(wù)情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估情況兌現(xiàn)扶持和獎(jiǎng)勵(lì)政策，并決定下年度是否繼續(xù)委托。

　　省民政廳調(diào)研報(bào)告分析，政府委托管理服務(wù)模式的優(yōu)點(diǎn)是：管理服務(wù)比較規(guī)范、專(zhuān)業(yè)，老人居住的生活環(huán)境比較整潔、有序，對(duì)失能、半失能人員的照料相對(duì)較好，入院集中供養(yǎng)人員普遍反映比較滿(mǎn)意。

　　但同時(shí)，這種模式也有其局限性：一是對(duì)敬老院集中供養(yǎng)的規(guī)模和人數(shù)有較高要求，一般床位應(yīng)達(dá)到60張以上，供養(yǎng)人數(shù)不少于50人；二是政府資金投入相對(duì)較高，年人均管理經(jīng)費(fèi)應(yīng)不少于3000元。

　　建言

　　立法規(guī)范五保供養(yǎng)工作

　　五保集中供養(yǎng)投入大，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)多未納入市縣年財(cái)政預(yù)算，多數(shù)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為責(zé)任主體的農(nóng)村敬老院運(yùn)行經(jīng)費(fèi)難保障。

　　省民政廳調(diào)研報(bào)告建議：我省應(yīng)盡快出臺(tái)《海南省實(shí)施<五保供養(yǎng)工作條例>辦法》，對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作進(jìn)行規(guī)范，特別是對(duì)涉及人、財(cái)、物等重要事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化和量化，進(jìn)一步明確市縣人民政府的主體責(zé)任，從政策層面確保各項(xiàng)保障措施得到有效落實(shí)。

　　同時(shí)，我省應(yīng)按國(guó)家要求對(duì)農(nóng)村敬老院進(jìn)行事業(yè)單位法人登記，解決農(nóng)村敬老院院長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民政助理員兼任、敬老院責(zé)任大權(quán)力小等問(wèn)題。

　　供養(yǎng)人數(shù)多的可托管

　　全省七成以上農(nóng)村敬老院采取自我管理服務(wù)模式，這種模式雖運(yùn)行成本較低，但不能為五保老人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，也不符合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

　　省民政廳調(diào)研報(bào)告建議：各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，采用適當(dāng)?shù)墓芾砟Ｊ剑袑?shí)提高農(nóng)村敬老院管理服務(wù)水平。

　　對(duì)城市周邊、人口相對(duì)集中、五保供養(yǎng)人數(shù)眾多的地方，采取政府出資委托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織對(duì)敬老院進(jìn)行管理、提供服務(wù)，民政部門(mén)對(duì)管理水平、服務(wù)質(zhì)量定期進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，依托敬老院為周邊分散供養(yǎng)的五保供養(yǎng)對(duì)象提供養(yǎng)老服務(wù)，主要是通過(guò)建立健康檔案、定期走訪(fǎng)以及呼叫服務(wù)，為生病和臨時(shí)困難的老人提供必要的幫助。

　　對(duì)離城市較遠(yuǎn)、五保供養(yǎng)人數(shù)較少的農(nóng)村敬老院，建議采取公益性崗位管理服務(wù)模式，根據(jù)五保供養(yǎng)的人數(shù)適當(dāng)配備公益性工作崗位。

　　管護(hù)人員按比例配備

　　目前，管護(hù)人員與供養(yǎng)對(duì)象配比低，服務(wù)質(zhì)量難上臺(tái)階，多數(shù)農(nóng)村敬老院管護(hù)人員疲于應(yīng)付，老人幸福指數(shù)不高。

　　省民政廳調(diào)研報(bào)告建議：工作人員與五保供養(yǎng)對(duì)象按不低于1:10的比例配備，護(hù)理人員與生活不能自理人員按不低于1:6的比例配備。

　　建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員培訓(xùn)制度，對(duì)新錄用人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，做到持證上崗，使我省農(nóng)村敬老院逐步達(dá)到管理規(guī)范化、服務(wù)專(zhuān)業(yè)化的要求。

　　幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共用敬老院

　　我省敬老院多建于上世紀(jì)七八十年代，規(guī)模小、房屋破舊、設(shè)施落后、運(yùn)行成本高等問(wèn)題日益凸顯，“一鄉(xiāng)一院”的建設(shè)方向已不符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。

　　省民政廳調(diào)研報(bào)告建議：將農(nóng)村五保供養(yǎng)工作重點(diǎn)由敬老院項(xiàng)目建設(shè)，轉(zhuǎn)移到改善現(xiàn)有敬老院條件、完善配套設(shè)施、加強(qiáng)敬老院管理、提高服務(wù)水平等工作上來(lái)。對(duì)建設(shè)年代較早、配套設(shè)施較差、供養(yǎng)人員較少的農(nóng)村敬老院，建議停辦。

　　敬老院新建、改（擴(kuò)）建應(yīng)以區(qū)域性中心敬老院為主，五保供養(yǎng)對(duì)象居住分散、人數(shù)較少的地方，可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共用一所規(guī)模較大、設(shè)施配套較好的敬老院。（本報(bào)牙叉9月4日電）

　　名詞解釋

　　農(nóng)村敬老院

　　政府在農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村設(shè)置的供養(yǎng)無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定撫養(yǎng)義務(wù)人，但是撫養(yǎng)義務(wù)人無(wú)扶養(yǎng)能力的、無(wú)勞動(dòng)能力的、無(wú)生活來(lái)源的“五保”(吃、穿、住、醫(yī)、葬)老人，和接待社會(huì)上的老年人安度晚年的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

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