經濟下行壓力大，積極的財政政策卻不給力，這著實讓財政部有點著急。

　　數據顯示，1-4月累計全國財政支出39842億元，支出進度只完成全年預算的26%。

　　5月21日，財政部印發《關于進一步加強財政支出預算執行管理的通知》，明確指出，“預算執行中還存在部分支出進度較慢、預算資金大量結轉、國庫存款沉淀較多等問題”，敦促地方政府加快財政支出。

　　此前有分析人士對《華夏時報》記者表示，今年二季度經濟增速可能繼續下行，而目前來看名義上積極的財政政策，實際上并不積極。

　　然而，財政支出前低后高，項目支出集中于下半年釋放，是現行財政預算制度下固有的“頑疾”。不改革現有的預算制度，支出進度的問題很難有所改觀。

　　困境

　　位于山東省濟南市歷下區十畝園東街7號的山東省農業技術推廣總站，是財政全額撥款事業單位。5月29日下午，該站一位負責人面對本報記者詢問財政資金下達進度時感到茫然，“我們今年還是那些項目，財政撥款也沒有比往年快。”

　　而在半個多月前，5月12日，山東省發布了《關于進一步加快財政支出進度有關問題的通知》，要求“進一步加快財政支出進度，盤活財政存量資金，提高財政支出效益，充分發揮財政政策在穩增長、調結構等方面的積極作用”。

　　5月21日，財政部印發《關于進一步加強財政支出預算執行管理的通知》（以下簡稱：《通知》），從中央層面強調“有效發揮財政資金在穩增長、調結構、惠民生等方面的重要作用”。據本報記者了解，在財政部通知發布前后，出臺相關文件措施的還有廣東、云南等地。

　　“地方上部門從預算批復到預算執行單位大多到三四月份了，在預算批復之前，只給單位撥付人員經費和必要的辦公經費。而項目支出和專項支出都要在預算批復后方能執行，因此上半年的支出進度通常比較慢。”河南省一位縣級財政局官員李衛（化名）對《華夏時報》如此解釋。

　　統計數據顯示，今年1-4月累計，全國財政收入47507億元，同比增長9.3%，完成全年預算進度34%，而財政支出只有39842億元，進度只完成26%。

　　另一方面，飽受爭議的年底“突擊花錢”一直是難解的頑疾。財政部公布的“2013年財政收支情況”顯示，去年12月全國公共財政支出25047億元，約占全年總支出額的17.92%。2012年12月份全國公共財政支出20816億元，約占全年總支出額的16.55%。

　　而中央財經大學財經研究院院長王雍君對《華夏時報》記者表示，財政支出前低后高的病因主要有兩個，一個是現行預算申報與審查程序不能過濾掉“事不明，錢先給”，也就是說預算做了，但項目并未明確，錢花不出去；另一個是財政資金層層往下撥，撥款時間太長。

　　對此，《通知》要求“本級代編預算要盡量在6月30日前分配下達；超過9月30日仍未落實到部門和單位且無正當理由的，除據實結算項目外，全部收回總預算。上級轉移支付要在收到后30日內分解下達到本級有關部門和下級財政。”

　　據李衛介紹，實際上關于預算支出進度還有財政支出和實際支出兩個口徑。“從財政部門來看，資金下達給預算單位，就可以列支財政支出，而預算單位何時把錢花出去才是實際支出。”財政部能考核前者，卻很難考核后者。

　　據記者了解，由于預算編制的項目支出尚不細致，而上級財政部門又要求支出進度，于是很多單位違規設立財政專戶，這樣財政部門可以把資金撥付到預算單位，而預算單位也可以自由決定實際支出時間。

　　財政部顯然也注意到這一問題，《通知》明確表示，“嚴禁違規將國庫資金轉入財政專戶等‘以撥代支’行為，確保國庫資金安全。從2014年6月1日起，一律不再新設專項支出財政專戶；目前已設立的專項支出財政專戶要逐步取消，確需保留的經財政部審核后報國務院批準。”

　　出路

　　支出進度緩慢和不均衡，年底突擊花錢，勢必嚴重影響到財政資金使用效率。

　　多年以來，從中央到地方財政部門多次發文強調財政支出進度，尤其在穩增長壓力大的年份更是如此。

　　2009年財政部就推出了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，2010年有《關于進一步做好預算執行工作的指導意見》（下稱：《指導意見》），2013年又有《關于加強地方預算執行管理激活財政存量資金的通知》。地方文件更是不勝枚舉。

　　記者注意到，今年5月21日的《通知》雖然比往年細致，但仍然多是一些原則性的表述。為數不多的明確考核指標的提法是關于預算下達時間和預算落實時間的要求，但具體表述又幾乎是對2010年《指導意見》的重復。

　　相比而言，山東省財政廳的通知則更為明確，比如“確保上半年全省公共財政支出進度達到50%以上，力爭前11個月支出進度比2013年同期提高2個百分點”。“確保2014年全省公共財政預算結余結轉再壓減20%以上”等。

　　不過，業內人士對財政部《通知》的實際效果存有疑問。廣東省財科所所長黎旭東認為，預算管理的根本問題不是支出進度，而是預算編制的科學合理性，前者只是一個表象。李衛對此頗有微詞：“上面決策者不了解下面實際情況和資金使用效益，只能下達一些指令性數字讓下級去執行。”

　　實際上，預算支出進度緩慢集中表現在項目預算上，而一般預算支出通常比較平穩。

　　廣西柳州市財政局的一項研究顯示，據統計，2011年1至10月，全市財政一般預算支出完成124.01億元，為年初預算的70.2%；但有的部門項目預算支出進度僅完成20%左右。

　　專業人士普遍認為，造成這一情況的最主要的原因是，年初預算細化程度低，財政預算能否細化到具體項目并下達預算指標，將會對支出預算的執行進度產生重要影響。

　　廣東省財科所的黎旭東認為，預算改革的重點是，由人為分錢轉向機制分錢，讓事權和支出責任相匹配。“財政預算實質是預事來算錢，管事來配錢”，但現在很多地方事權沒有劃分清楚，項目也沒有具體細化就向財政報預算，錢即使撥下去使用效率也很低。

　　對此，王雍君建議，應當重塑預算編制程序，確保預算全面性。“每筆支出預算必須明確表述目的和用途”。

　　“1994年分稅制改革以來，財權日益向上集中，造成中央財政好于省，省好于市、縣，縣好于鄉，縣鄉財政最困難。財力向上集中，然后又通過轉移支付一層一層往下撥，也是影響支出進度的重要原因。”李衛認為，“財政資金結余，有錢花不出去，只是中央財政和部分發達地區才有，大多數地方都是錢不夠花。”

　　在李衛看來，要求加快支出進度和經濟下行壓力大是背道而馳，經濟下行壓力大，財政部門更應該把精力放在組織收入和壓減支出上。

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