名目繁多的罰款，究竟是社會治理的有效手段，還是公權自肥的斂財工具？

　　該管管“罰款”了

　　你被罰過款么？

　　如今，大大小小的罰款“名目”太多了，一不小心就會被遞上罰款單，不管你服氣不服氣。

　　一項項罰款，真能起到維護公序良俗的作用嗎？哪些機構有權力開具罰單，罰多少合理？收繳的罰款用到哪里去了？為罰款而罰款乃至“為罰款而不作為”該怎么遏制？對這些問題，咱老百姓心里有一個大大的問號。

　　本期“民生視線”將剖析罰款亂象背后的深層原因，探尋規范罰款行為的解決之道。

　　——編 者

　　■罰款不是“萬能鑰匙”

　　治理瞬間發生的、普遍的、輕微的違法行為不應靠罰款，重大處罰決定應召開聽證會

　　不久前，河南省新鄭市餐館老板黃先生因使用了從鄭州帶回的食鹽，被當地鹽業部門處以200元罰款。此事引得輿論嘩然，市場經濟搞這么多年了，緣何“跨區域用鹽”還會被罰？

　　今年8月，湖北省保康縣兩名村民因在辦酒席時用了每盒18元的“超標”香煙，違反了為提倡勤儉節約而制定的村規，分別被村委會處以500元罰款。消息一出，便有法律專家指出，“最牛村規”涉嫌侵犯村民合法權利。也有人質疑，村委會有無權力對村民罰款？

　　當前，罰款措施在我國城市管理、社會治理、維護市場秩序時被廣泛運用。可是，細究這些罰款措施的效果，卻并不理想——

　　一些罰款難以落實。

　　2013年6月，南京開始實施《生活垃圾分類管理辦法》，其中提出“不分類投放垃圾將處50至200元罰款”。有基層干部直言，這樣的行為瞬間發生，當事人不承認，執法者取證很難，罰款規定形同虛設。

　　一些罰款見效不大。

　　2013年5月，北京對行人闖紅燈開展了集中整治，對違規者視情節輕重處以10—20元罰款，之后部分街區路口“闖紅燈”行為略有收斂。然而，兩個月后，“中國式過馬路”又故態復萌。

　　一些罰款尚不明確。

　　2012年10月30日，武漢地鐵依據剛剛實施的《武漢市軌道交通管理條例》，對一名在列車內進食的乘客開出首張50元罰單，此后，該條例執行至今。而在今年9月，北京市人大審議《軌道交通運營安全條例》時，刪除了草案中提出的“進食罰款”，改為對乘客進行倡導。類似地鐵進食這種發生在公共場所的不良行為，介于“公序”“良俗”之間的模糊地帶，用道德層面的“勸導”缺乏執行力，在制度層面予以懲罰又太重了。

　　清華大學公共管理學院教授、廉政與公共治理研究中心主任程文浩認為，罰款作為一種日常性的管理手段，目前存在過多過濫的問題，“應將罰款控制在合理和必要的程度。”

　　那么，哪些罰款確有必要，哪些罰款又應當取消呢？

　　“一個罰款處罰的作出，需要發現線索、檢查、收集證據、形成鏈條、補充取證、正式決定等環節，重大處罰還需開聽證會。”中國人民大學教授、憲政與行政法治研究中心執行主任莫于川認為，治理那些瞬間發生的、普遍的、輕微的違法行為，并不能依靠罰款，而是更多要靠道德或其他的調整機制，不然就會帶來過高的社會運行成本。

　　在莫于川看來，規定罰款應有一個原則，就是認定某種違法行為侵犯了其他社會主體的權益，即公共利益，如果不采取罰款，便不足以教育本人，也不足以影響他人。程文浩也表示，合理的罰款應當能夠通過一次性的成本，達到長期抑制某種行為和動機的目的。

　　■罰款不是“經費來源”

　　稅費改革后，一些部門又打起罰款的主意，用罰款作“補貼”

　　河南省永城市一名大貨車女車主在被當地運政、路政部門相繼開出罰單后，因不堪重負而服毒自殺。引人唏噓的新聞背后，內幕更令人氣憤：在當地，運政執法部門竟要求貨車司機辦理“年票”：每年繳納3000元，超載行駛便不再罰款。自上世紀90年代初就浮出水面的“公路三亂”，奈何延續至今？

　　“還有更惡劣的，‘放水養魚、釣魚執法’。就是在違法行為比較輕微的時候不管理、不提醒，反而采取放縱態度，等把違法行為‘培養’得很重時，再予以重罰，這就和管理初衷差了十萬八千里。”莫于川說。

　　“按道理，罰款所得不應與執法機關的收入有半毛錢關系。”莫于川表示，盡管這些年我國一直在推進罰繳分離、收支兩條線，但是基層仍存在很多走樣的情況：有些執法機關將罰款截留，用來彌補辦公經費不足，或者充實“小金庫”；有些地方財政部門也參與其中，直接將執法機關上繳的罰款資金按照一定比例返還，或者是在安排資金和項目時對上繳罰款多的單位予以“照顧”，以激勵他們多罰多繳。

　　執法機關為什么打起罰款的“小九九”？是為了“養隊伍”。2012年，湖南邵陽市城管局從社會上聘用了一些市容環境監督員，因財力不足，便將八成罰金返還獎勵給監督員本人。對此，莫于川評價，地方政府在明確某執法機關事權的同時，必須配備足夠的財政資金，嚴禁用罰款充作經費，防止因此引發執法過當。

　　“政府的收入來源，一是收稅，二是收費，三是罰款。”莫于川告訴記者，這些年來，我國先是對稅種和收稅行為進行了規范，后又推行了費改稅改革，使亂收費得到一定遏制，于是，一些機關又開始打罰款的主意，“這種不正當的利益沖動必須切除掉。”

　　■治亂象，政府應擔起責任

　　要在法律上重新界定究竟誰有處罰權，倡導群眾舉報亂執法行為，提高罰款資金透明度

　　“動不動就罰款，有時候去機關大院、居民社區辦事，車停的不是地方，就被貼條罰款。可事前并沒有什么‘違規告知’呀，他們不是執法機構，有權力對我開罰單嗎？”在北京某銀行就職的劉女士質疑：戴個袖標就有權罰款，這跟“搶錢”有什么區別？

　　“治理罰款亂象，政府應擔起主要責任，應同時規范罰款的主體、類型、過程和用途，四管齊下。”程文浩表示，具體來說，一是要在法律上嚴格界定處罰權的主體，不能說誰都可以出臺一個制度，然后坐地罰款；二是要規范罰款的類型和標準，明確哪些情況下適宜用罰款，哪些情況下嚴禁罰款；三是要規范罰款過程，罰款者本身是不是執法人員、其罰款依據是什么、有無對不當罰款行為的投訴機制、罰款是通過現金還是公共賬戶繳納等問題，都需在執法過程中予以明確，并接受社會監督；四是罰款的取向和用途要公開透明，很多罰款罰的時候轟轟烈烈，而罰款去向和用途老百姓卻一概不知，這必然影響政府公信力。

　　按照《行政處罰法》，行政處罰權的設定權限是到市一級，基層不能隨便創設罰款項目。莫于川告訴記者，近年來不少省市為防止基層濫用權力，根據不同違法行為的情形和程度，更詳細地界定出罰款額度，這也助長了基層執法機關濫用權力。

　　“我們還應當暢通公眾的參與渠道，完善問責和監督機制。”莫于川表示，針對罰款亂象，應倡導群眾舉報亂執法、吃黑錢等行為，讓其更多敗露，“只要發現線索后嚴肅懲治，這些行為就不易橫行。”

　　治理亂象，政府除了要約束、規范好自身行為外，還要規范好社會上政府外的罰款行為。“基層組織制定的村規民約、企事業單位制定的規定、學校制定的校規等，都可視作‘軟法’。”莫于川認為，政府應幫助“軟法”的制定主體對內容進行調整，使其與上位法相符合，“比如湖北省保康縣倡導節儉的村規中規定了限制消費的內容，就違背了市場的正常規律。”

　　■完善社會信用體系

　　杜絕“罰完再犯”，提高違規的潛在成本更有效

　　“我們倡導以人為本，社會治理的最終目的是促進經濟發展、社會進步和民生改善。”莫于川認為，隨著時代變遷，以及管理型政府向服務型政府轉變，罰款作為一種很重的損益性手段，應當備而不用、盡量少用，“光靠罰，罰不出一個好的秩序。要使社會面貌得到更長久的改善、違法行為得到更根本的遏制，則要在罰款之外，再想些別的招數。”

　　“10年前，北京好多市民還沒有排隊上車的習慣；但是奧運會之前，每個月都有排隊日，每個公交和地鐵站點都有志愿者、執勤人員引導大家排隊，那之后，市民逐漸養成了排隊上車的習慣，秩序越來越好。”在程文浩看來，人的行為是可以被改變的，良好習慣的養成，有時固然要靠“禁”，但更多要靠教育與引導，“罰款不是唯一手段，用正面激勵而非負面懲罰有時會更有效。”

　　程文浩又舉了一個例子：司機在北京開車時不敢闖紅燈，因為一旦違法，不僅會被罰款，還會被扣分，罰款可能就是幾百元的支出，但是扣分有可能中止司機繼續開車的權利。在這個例子中，扣分顯然能起到比單純罰款更好的威懾效果。同樣道理，為什么在很多發達國家，人們搭乘公共交通時輕易不敢逃票？是因為這個“污點”會進入個人的信用記錄，影響當事人將來應聘工作、申請銀行貸款等。“這些后續的潛在的違法成本，要遠遠大于一次性罰款所導致的經濟成本。”

　　“我們現在的問題，就在于罰款之外有沒有更多潛在的成本。”程文浩認為，由于沒有成熟健全的信用體系作保障，現在往往是繳納罰款、付出一次性成本之后，就可以安全退出，甚至可以繼續違法，“要發展市場經濟、走上現代社會，建立一個完善的社會信用體系是當務之急、必經之途。”