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　　民航發展基金支出環節存“糊涂賬”

　　專家稱不能補貼給上市公司

　　“我除了對民航發展基金的征收依據不太清楚外，還關心這筆基金每年收取完之后都用到了哪里？”經常乘坐飛機的王山對法治周末記者說。

　　根據財政部2012年印發的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，民航發展基金收入全額上繳中央國庫，并納入政府性基金預算，專款專用。

　　但資料顯示，發展基金成了一些上市公司的營業收入。

　　首都機場股份有限公司(以下簡稱首都機場)2013年年報顯示：其營業收入72.24億元中民航發展基金收入10.6億元，占總營收14.7%；廣州白云機場股份有限公司(以下簡稱白云機場)2013年年報顯示，營業收入51.41億元中機場費收入6.52億元，占總營收12.7%。

　　那么這筆應該全部上繳國庫的錢，怎么會搖身一變成了各大機場的營業收入？

　　民航發展基金實際使用范圍與規定存偏差

　　根據《辦法》規定，民航發展基金的使用范圍共七項：民航基礎設施建設；對貨運航空、支線航空等進行補貼；通用航空發展；民航重大科技項目研發和新技術應用；加強持續安全能力和適航審定能力建設；征管經費、代征手續費以及國務院批準的其他支出。

　　“《辦法》規定的民航發展基金使用范圍與實際使用范圍存在偏差，根據白云機場和首都機場的年報可以看出，向每個乘坐飛機的乘客征收的民航發展基金也沒有完全用于民用航空業的發展。”全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青向法治周末記者表示。

　　關于民航發展基金成了上市公司的營業收入一事，民航局書面回應稱，根據規定，民航發展基金實行收支兩條線管理，收入統一上繳中央國庫，支出納入政府性基金預算報財政部批準后執行。基金在使用上嚴格遵守相關規定，全部用于對民航企事業單位基本建設投資補助和其他各項補貼，其中補貼預算方案在報財政部審批前在民航局政府網站上進行了公示。對于使用民航發展基金給予三個上市機場的補貼，也按規定履行預算管理報批程序，經財政部批準后執行。

　　但中國航空法律服務中心首席專家張起淮對法治周末記者表示，根據《辦法》，民航發展基金不能對上市公司進行補貼，而且這違背了民航發展基金設立的初衷，即支持民航基礎設施建設的目的。另外，盡管民航局書面說明是按規定履行預算管理報批程序，經財政部批準后執行，但是依舊不能對上市公司進行補貼。

　　“由于《辦法》本身在征收的過程中缺少上位法的支持，因此《辦法》本身就不具備法律依據，所以不能按照《辦法》來決定是否能對上市公司進行補貼。”北京市兩高律師事務所律師董正偉對法治周末記者指出。

　　中國政法大學稅法學教授施正文對法治周末記者說：“把民航發展基金直接補貼給上市公司，是政府干預市場的做法。上市公司在經營過程中應該自擔風險，不應該對其進行補貼。因為補貼不利于上市公司提升經營管理水平，遏制了競爭性企業的發展，把一些需要淘汰的企業留了下來。將民航發展基金通過補貼的形式給了上市公司，可以減少經營性虧損，但是會損害市場效率，要盡量減少。”

　　其實，除了部分民航發展基金作為上市公司的營業收入之外，法治周末記者也在中華人民共和國審計署近幾年對民航局的審計中發現，民航發展基金的使用方面還存在眾多其他問題。

　　“2012年，民航局本級未經批準，將所屬管干院二期工程自籌資金和銀行貸款7000萬元改由民航政府性基金安排。”審計署關于民航局2012年度預算執行情況和其他財政收支情況的審計結果中顯示。

　　另外，審計署對民航局2013年度預算執行情況和其他財政收支情況的審計結果指出：“2009年和2013年，局本級和所屬空管局5個基建項目在初步設計未獲得批復的情況下，向財政部申領政府性基金預算34450萬元。”

　　使用明細無從得知

　　另外，根據《2012年中國民用航空局部門決算》，法治周末記者查詢到政府性基金預算收入支出決算表中，民航發展基金收入104.48億元、支出104.95億元，但沒有對社會各界關注的支出明細進行公布。

　　在2014年7月公布的《2013年度中國民用航空局部門決算》中，法治周末記者發現民航發展基金支出91.62億元，公布的支出明細共9項，其中“民航機場建設”4.25億元，“通用航空發展”3.9億元，“其他民航發展基金支出”卻高達28.97億元，但對這部分資金具體用到了哪里并沒有細說。

　　“民航發展基金存在支出偏差的原因是因為公眾無從知曉民航發展基金的使用明細。”西南財經大學財稅學院院長劉蓉對法治周末記者說。

　　京衡律師集團上海事務所律師王錄春向法治周末記者分析，偏差的原因涉及到國家財政運營制度層面的問題，現在每年兩會都需要制定一個預算和決算，預算和決算都包含了政府性基金。目前核心問題是，年度預算報告和上一年的決算報告對于民航發展基金，沒有進行明確的細化。

　　“因此在使用民航發展基金的過程中，財政部就有很大的自由支配和裁量權力。對資金的使用效率和透明度，很難受到制度的制約。”王錄春對法治周末記者說。

　　北京大學法學院副院長王錫鋅向法治周末記者分析，現在政府性基金是以公共之名，但是在操作的過程中卻化公為私，這是現在許多政府性基金存在的大問題。即便先不在形式上要求政府性基金做到依法和合法，但是至少應該在結果上為公，但是事實上卻沒有落實結果為公。

　　“為什么沒有做到這一點，就是因為利益。利益和出發點相悖的話，就會出現糊涂賬或者是對收支的明細進行回避的情況，財務的公開性沒有落實，這是我國公共管理上一個比較大的問題。另外盡管一直在提收支兩條線，但事實上卻沒有做到。”王錫鋅對法治周末記者解釋。

　　增強財政的透明度

　　在接受法治周末記者采訪的過程中，多位專家都提出，由于對民航發展基金的監管不力導致了民航發展基金的流向出現問題。

　　“在使用民航發展基金時，是選擇返還還是提留，財政部門要進行檢查。另外，新預算法會為解決這些問題提供保障。因為要編制基金預算，按照基金預算這套管理機制，對其進行審查。”施正文對法治周末記者說道。

　　王錄春對法治周末記者表示，對民航發展基金的使用進行監督，應該明確對民航發展基金的預算編制和使用明細。因為預算時可以做到對有關民航發展基金支出類型的制作，而決算時可以細化到預算支出類型下的每一個項目，通過編制決算項目來倒逼預算時各類型的制作。

　　“如果要對民航發展基金的流向進行監督，第一是要把這筆糊涂賬中，各種收支信息進行標準化、嚴格化的制作，并且將其進行充分的、無保留的向社會公開，這是治理各種政府性基金的抓手；第二，按照《辦法》，民航發展基金實施收支兩條線，統一上交財政。對于民航發展基金而言，可以接受專業中立審計部門的審計。”王錫鋅對法治周末記者指出。

　　王錫鋅還向法治周末記者談到，如果能使財政有更高的透明度，那么專業機構和社會團體就可以進行監督。如果對財務進行充分的公開，那么媒體也可以進行監督。

　　“另外，要對民航發展基金的支出建立專項審批制度。依照目前的監督方式是不夠的，因為現階段關于基金的情況只有一張表，收入和支出項目都看不清楚。”葉青對法治周末記者指出。

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