編者按

　　2015年12月召開的中央經濟工作會議把“去產能”列為2016年五大結構性改革任務之首。結構性改革的重點是化解過剩產能，當務之急是處置僵尸企業。

　　僵尸企業長期虧損、無望恢復生氣，占用寶貴的信貸、土地資源和市場空間。實現僵尸企業出清，除了兼并重組，依法破產是重要途徑。中央經濟工作會議提出，要依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。

　　企業破產法2006年頒布至今，將滿十年。實施情況如何？能否適應本輪清理僵尸企業的需要？還需要哪些配套措施？本報特推出專題報道。

　　堅定不移減少過剩產能，當務之急是斬釘截鐵處置“僵尸企業”。這項落實中央經濟工作會議的“牛鼻子”工程，將成為2016年各級政府的工作重心。

　　中央經濟工作會議提出，要依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。

　　中央政法工作會議提出，加強企業破產案件審理、依法處理“僵尸企業”。

　　最高人民法院舉行的第八次全國法院民事商事審判工作會議提出，要加強企業清算案件審理工作，依法清理“僵尸企業”。要充分發揮企業清算程序和破產程序在淘汰落后企業或產能方面的法律功能，依法受理、審理涉公司強制清算、破產清算案件，引導和督促市場主體有序退出。

　　對此，破產法準備好了嗎？

　　破產案件緣何低位徘徊

　　和“僵尸企業”龐大數量形成鮮明對比的是，我國通過破產程序推出市場的企業少之又少。最近的一組數據來自2014年6月舉行的“第六屆破產法論壇”：自2006年企業破產法頒布以來，我國每年的破產案件受理數量每年都徘徊在兩千件左右，通過司法渠道破產退出的企業不足1%。這種現象在2015年稍稍得到改觀，破產案件數量上升到三千多件。而在美國，每年的企業破產案件近十萬件。

　　中國人民大學法學院教授王新欣向記者介紹，2007年6月企業破產法實施，涵蓋管理人、重整等諸多亮點，為瀕危企業提供了更為科學合理的制度設置。2011年9月最高院制定的《關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定(一)》，進一步界定了破產案件受理條件和舉證責任，立案門檻進一步降低，審查標準更為明確，法條規定更具可操作性，有力消除人為設置的限制性條件。但破產案件受理數量卻未如預期那樣同步大幅上升。

　　2008年金融危機爆發，全球經濟發展放緩并呈動蕩趨勢，中國經濟也受此波及，大批企業面臨經營困難。2007年全國注銷企業39.58萬戶，吊銷企業41.88萬戶；2008年注銷40.6萬戶，吊銷46.54萬戶；2009年注銷37.86萬戶，吊銷39.61萬戶。注銷或吊銷的企業數目一直在高位運行。

　　與此同時全國的破產案件數量卻未呈同比上升趨勢，遠低于企業注銷及吊銷的數量，甚至遠低于企業破產法出臺前。1998年至2006年間，最多一年的破產案件受理量為9100件，最少一年為4200余件，平均每年受理6700件；而企業破產法實施后的幾年中，破產案件受理數始終在二三千件徘徊，年均收案數比此前明顯減少。這說明有大量因未依法年檢而被吊銷或非經依法清算而徑直注銷的企業。

　　這些經營失敗且無法挽救的企業猶如社會之惡性腫瘤，對其破產切除手術越猶豫拖延，向健康企業傳染的范圍就越大，不僅會將其他企業拖破產，使更多的職工失業，企業財產也會消耗流失殆盡，使社會問題更加難以解決，為社會危機更危險的爆發積蓄能量的破壞。

　　中國政法大學教授李曙光向記者介紹，按照相關法律，企業要經過注銷登記并公告后才算完全退出市場。“死亡”企業如不注銷，將影響到稅收、統計等工作，還可能導致不法分子以此招搖撞騙。

　　對破產功能認識不足

　　究其上述問題成因，王新欣教授分析認為，雖然破產法在我國早已制定實施，但整體上看，社會公眾包括政府官員和企業家等對破產制度的功能仍認識不足，沒有真正理解破產法在市場經濟中的重要社會調整作用，沒有認識到破產法解決債務人喪失清償能力情況下的債務清償問題，是在保障商品經濟正常秩序的信用商品交換關系，是在維持社會的經濟公平與正義。

　　李曙光指出，破產程序的復雜冗長、代價高昂，許多難以為繼的企業只好直接選擇了“跑路”，使得企業破產法處于尷尬地位。

　　全國律協破產與重組專業委員會主任、北京煒衡律師事務所高級合伙人尹正友律師披露，僵尸企業的清理不但涉及法院，還涉及到其它配套制度的跟進，這些配套制度不是法院一家所能獨自解決的。例如，職工債權清償問題、企業清算后職工檔案社會化管理問題、出資人權益調整和企業注銷中的工商登記問題、企業資產不足以支付全部欠稅的稅務減免問題、企業注銷后非經營性資產的移交問題、無產可破情況下管理人費用支付問題。目前，在破產程序中普遍性地存在因配套制度不到位而導致程序拖沓，有的案子甚至出現了“破產僵局”。

　　不能重演政策性破產

　　尹正友律師向記者坦承：此次大規模清理“僵尸企業”最需要避免的就是重新回到政策性破產的老路上來。在中央再三聲明平等保護各種所有制經濟的情況下，在企業破產法已經實施多年的情況下，再實施政策性破產，讓債權人甚至全社會為國有企業的經營虧損買單將受到極大的詬病。我們應該依據現有的企業破產法規定的框架下依法清理“僵尸企業”，這才是真正的市場化手段，而非行政手段。

　　李曙光教授認為，政策性破產實際是將本應由政府解決的問題、承擔的費用，強制轉嫁由債權人承擔，其指導思想不是通過破產程序解決債務的公平清償，而只是想通過行政干預，把破產當做政府解決國有企業虧損、安置失業職工、調整產業結構、減輕政府負擔的一種“由債權人買單”的廉價方式，完全不符合市場經濟的運行規律。因此，國資委曾明確表態，2008年后不再實施政策性破產。按照目前的法律規則，啟動清理僵尸企業的主體應當是市場主體(債權人、債務人或股東)，承擔事務性工作的應是社會中介機構，就重大事項進行表決的應當是債權人會議，主持程序并作出裁決的應當是人民法院。整體上來說，應當是市場主體依據法律規則在人民法院主持下的市場行為，而不宜將其解讀為行政行為在司法領域內的延伸。

　　需要設置專業破產法庭

　　王新欣教授建議，鑒于清理“僵尸企業”主要是司法程序，因此，為確保清理“僵尸企業”工作的順利進行，審判力量必須充分配置。實踐證明，在中級法院建立專門的破產審判庭并集中管轄轄區內的破產案件，是一種非常有效的措施。深圳市中院的破產案件審判工作開展得最成功，與采取這種模式有著密切關系。設置專業破產審判機構是美國等破產法制發達國家的成功經驗。在中國設置專業破產法庭，可以提高法官受理破產案件的積極性，有助于建立適當的破產案件法官績效評價制度，可以通過建立起專業審判隊伍，提升破產案件審理水平。

　　雖然法院是審理破產案件的主導力量，但是，政府的協同配合仍然很重要。尹正友律師建議，應明確司法權與行政權在破產程序中的界限，將行政權力的介入控制在合理的范圍之內，發揮地方政府對破產法實施的促進作用，減少其不利影響。如江蘇省常熟市法院對部分社會影響較大的企業破產案件，在進入程序前，由政府各部門和法院組成協調小組，對職工安置、資金墊付、土地處置、稅收減免等工作進行協商安排，協調小組由主管工業的副市長牽頭，在法律問題上充分尊重法院的意見，為破產案件的受理和順利進行提供了很好的保障。

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