農村改革又一重大創新——農業部部長韓長賦解讀“三權分置”

　　新華社北京１１月３日電

　　新華社記者董峻、侯雪靜

　　中辦、國辦日前印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。在國務院新聞辦３日舉行的新聞發布會上，農業部部長韓長賦全面解讀了“三權分置”這一農村改革的重大創新。

　　開辟中國特色新型農業現代化新路徑

　　韓長賦說，“三權分置”指農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置并行。改革開放之初實行家庭聯產承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，稱為“兩權分離”。現在順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權再分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”的格局。

　　在這一框架下，農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經營權是集體所有權的實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。集體所有權、農戶承包權、土地經營權都統一于農村基本經營制度。其中，集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵。

　　“‘三權分置’是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，也是中央關于農村土地問題的又一重大政策。”韓長賦表示，“三權分置”意義深遠：

　　——豐富了雙層經營體制內涵。從“兩權分離”到“三權分置”，從“集體所有、農戶承包經營”到“集體所有、農戶承包、多元經營”，“三權分置”展現了我國農村基本經營制度的持久活力。

　　——有利于促進土地經營權在更大范圍內的優化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率，為加快轉變農業發展方式，發揮適度規模經營在現代農業建設中的引領作用，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的中國特色新型農業現代化道路開辟了新的路徑。

　　——“三權分置”實現集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，有利于促進分工分業，讓流出土地經營權的承包農戶增加財產收入，讓新型農業經營主體實現規模收益，是充滿智慧的制度安排、內涵豐富的理論創新。

　　農民問題核心仍是土地問題

　　韓長賦說，“三權分置”主要目的是解決兩方面問題：通過科學界定“三權”內涵、邊界及相互關系，不斷鞏固和完善農村基本經營制度，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體等各方權益；促進土地資源優化配置，培育新型經營主體發展適度規模經營，推進農業供給側結構性改革，為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。

　　他表示，“三農”問題的核心是農民問題，農民問題核心現階段仍是土地問題。處理好農民與土地的關系，很重要的方面就是處理好土地流轉中承包農戶和經營主體的關系。目前在全國２．３億農戶中，約３０％、超過７０００萬農戶已流轉了土地，東部沿海發達省份這一比例更高，超過５０％。土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，家庭農場、農民合作社、農業企業是真正的農業生產經營者。

　　為此，“三權分置”意見強調維護好承包農戶使用、流轉承包地的各項權益，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉土地。根據形勢發展需要，又賦予承包農戶在抵押擔保等方面更充分的土地權能。

　　同時，意見要求加快放活土地經營權，賦予新的經營主體在流轉土地上，享有占有、耕作并取得相應收益的權利，穩定經營預期，使其放心投入、培肥地力、完善農業基礎設施，這樣才能推動現代農業的發展。

　　加快放活土地經營權

　　韓長賦表示，加快放活土地經營權、優化土地資源配置，是實施“三權分置”的重要目標之一。通過“農地農民有，農地農業用”的制度安排，可以更好地促進規模經營和現代農業發展。　“三權分置”意見對此作出相應規定：

　　一是明確了經營權內涵。明確土地經營權人對流轉土地依法享有一定期限內的占有、耕作并取得相應收益的權利。強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體以流轉合同取得土地經營權。

　　二是明確了經營權的權能。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地，經過承包農戶同意，經營主體可以依法依規改善土壤、提升地力、建設農業生產附屬配套設施。還可以經承包農戶同意，向農民集體備案后再流轉給其他主體，或者依法依規設定抵押。流轉土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗補償費。

　　三是鼓勵創新方式。鼓勵采用土地入股、土地托管、代耕代種，通過多種方式來發展適度規模經營，探索更有效的放活經營權的途徑。

　　韓長賦強調，土地流轉和適度規模經營發展程度要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，從實際出發，順其自然，因勢利導，絕不搞行政命令、不下指標、不搞一刀切。