【教改透視】

　　編者按

　　2011年11月23日，為進一步改善農村學生營養狀況，提高農村學生健康水平，國務院辦公廳發布《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》(下文簡稱為《意見》)，率先在集中連片特困地區啟動農村義務教育學生營養改善計劃(下文簡稱為“營養餐計劃”)試點工作。2012年5月23日，教育部等15部門印發《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》等5個配套文件，進一步規范農村義務教育學生營養改善計劃實施工作的管理。

　　時值“營養餐計劃”推行5年，千萬農村學生的一日三餐吃得怎么樣？偶有所聞的變質營養餐究竟因何而來？2015年12月、2016年10月，教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學中國農村教育發展研究院分別在全國范圍內開展了兩次關于“營養餐計劃”實施狀況的專題調研。透過調研報告，讓我們一起思考——

　　中央財政＋地方財政“營養餐”每天4元怎么吃

　　● 連片特困地區“營養餐計劃”經費來源于中央財政，其他地區由地方財政承擔

　　《意見》規定，連片特困地區營養餐補助標準為每生每天3元(全年按照學生在校時間200天計算)，所需資金全部由中央財政承擔。2014年，財政部進一步將營養餐補助標準提高至每生每天補助4元。

　　在此次調研的8個連片特困地區中，營養餐補助標準全部達到每生4元/天的基本要求，經費由中央財政負擔。有的地區在國家撥付的每生每天4元營養餐費的基礎上，額外追加了部分營養餐補助金。

　　● “營養餐計劃”經費由學校統籌使用，支出方式取決于供餐模式

　　調研發現，各地“營養餐計劃”經費的使用方式主要有三種：一是由學校負責統籌食堂開銷，經費來源可具體分為上級撥款和上級撥款加家長補款兩種方式。二是由學校向附近農戶購買供餐服務，按月統一結賬。三是直接把錢打至學生的用餐卡上，學生用卡里的錢到學校食堂進行消費。

　　● 供餐模式和內容的選擇以地方實際為依據，呈現多樣化

　　《意見》規定，各地應從實際出發，多途徑、多形式開展學生營養改善工作。調研結果顯示，各地區結合自身實際，所采用的供餐模式和供餐內容有所不同。

　　學校軟硬件條件的差異導致供餐模式不盡相同。有條件的學校通常在學校食堂統一用餐，由專門的廚師或任課教師負責做飯。如西南兩所村小有留守兒童之家，大概有30多名學生，由于缺少工勤人員，只能由科任教師上完課后中午給學生煮飯；該縣另一小學也是由老師自己做飯給學生吃，因為有統一撥款，所以學生吃飯是免費的。小規模學校則更多采用到附近農戶家吃飯、由中心校配送或家長自行帶飯的形式。

　　供餐內容主要包括正餐、課間餐或二者兼有。營養餐根據地域分為早餐、午餐和晚餐三種。

　　“營養餐”，吃飽吃好不容易

　　● 部分國貧縣未納入“營養餐計劃”

　　調研發現，中部某縣是國家貧困縣，但沒有納入“營養餐計劃”，全縣29個鄉(鎮)中僅有1個鄉的學生能夠享受到企業資助的學生營養餐，并已于2016年10月中止。當地教育局工作人員多次向調研人員反映：“我們也是國貧縣，甚至比連片特困地區的一些縣還要貧窮，難道只是因為我們沒有連成片區就無法享有？”

　　● 部分地區“營養餐計劃”資金撥付不及時

　　西南某縣教師反映，營養餐的費用不能按時撥付到位，都是學生吃完后再撥款，且具體的撥款時間還不確定。為了保障營養餐的順利實施，學校就要通過向教師借錢、家長補款等形式先行墊付，每學期差不多要借3-4萬元。

　　● “營養餐計劃”服務人員配套經費嚴重不足

　　調查顯示，由于缺乏必要的“營養餐計劃”服務人員費用，該項經費支出只能擠占餐費和公用經費。

　　● “營養餐計劃”實施所需的水、電、煤氣等配套費用短缺

　　《專項資金管理辦法》中規定，學校食堂(伙房)的水、電、煤、氣等日常運行經費納入學校公用經費開支。但調研結果顯示，許多學校均表示難以承擔這部分額外支出。基層學校的解決辦法主要包括兩種：一種是從公用經費中支出。但對一些學校而言，公用經費除維持學校正常運轉外，幾乎所剩無幾。另一種是從營養餐資金中截取。

　　● “營養餐計劃”的配套場所與配套設施不完備

　　調研中發現，部分連片特困地區存在營養餐加工場所和學生用餐場地受限、食堂設施不完備的情況。一是部分地區尚未建成食堂以提供營養餐加工場所及學生用餐場地。如中南某縣有學校沒有專門場所做飯，只能將教室改造成做飯場所；該地區另一縣食堂空間不足以容納學生就餐，有校長提到：“中午免費的營養餐，學生分三批吃，食堂不夠用，學校決定不了。”二是食堂未配置用餐桌椅板凳。我們在西南某縣的調研發現，由于新建食堂未配備桌椅板凳，學生就餐只能回到教室，或者蹲在食堂外面就餐。三是學校無統一的用餐碗筷和清洗消毒設備等，用餐衛生難以得到保證。

　　● 部分地區的餐品單一，易導致浪費

　　某些學校營養餐食品過于單一，與學生的飲食習慣不符，長時間吃一種食品會產生“飲食疲勞”，易造成浪費。例如，西南某縣學生早餐習慣吃米線，但營養餐實行的是“牛奶+面包”的固定搭配方式，學生沒有吃面包和牛奶的習慣；西北某縣營養餐(課間餐)種類很單一，只有定制奶(前幾年還有蛋黃派和水果)，學生吃多了就不愛吃了。

　　● 鄉村小規模學校實施“營養餐計劃”存在諸多問題

　　小規模學校因受場地、人員和經費條件等限制，不具備統一供餐條件，采用了較為靈活的供餐方式，在具體實施過程中存在一些問題。

　　第一，存在直接把補助發放給學生的現象，違反了政策規定。西南某小學把補助發給老師，再由老師發給學生，學生直接從家里帶飯到學校熱一下。

　　第二，有些學校表示與農戶達成供餐協議，但并未真正組織學生到村民家里用餐。

　　第三，營養餐采用配送方式，受運輸距離所限，餐品質量受影響。西北某小學教師在訪談中對調研人員說：“(營養餐)是從中心校送來的，但送到我們學校就糊了，不能吃。”

　　吃出真正的營養，好政策需要配套落實

　　“營養餐計劃”是一項重大民生工程，為了把這項工程落實好，各級政府應統籌安排，在資金配套、硬件設施、配餐方式、食品安全以及監督管理等多個方面進行完善。

　　● 并非所有貧困地區學生均貧困，并非所有富裕地區學生經濟條件均好——“營養餐計劃”應擴大覆蓋面，增強針對性

　　2016年9月，教育部、發改委和財政部三部委發布了《關于進一步擴大學生營養改善計劃地方試點范圍實現國家扶貧開發重點縣全覆蓋的意見》，提出要啟動擴大地方試點工作，2017年實現營養改善計劃國家扶貧開發重點縣全覆蓋。這種按照地區的貧困程度來確定補助范圍的做法體現了操作的方便性，但是，貧困地區和貧困學生沒有完全的對應關系，換言之，并非所有貧困地區的學生均是貧困學生，也并非所有富裕地區的學生均是經濟條件好的學生。我們的調查發現，貧困地區也存在一部分家庭富裕的學生。這部分學生的餐飲標準已經遠超“營養餐計劃”的補助標準，普遍不愿意在學校用餐，而學校卻是按照人頭準備營養餐，這樣極易造成浪費。同時，有部分非貧困地區的學生家庭非常貧困，非常需要免費營養餐來加強營養，但卻因所處的地區而無法享受。因此，為了使“營養餐計劃”能夠真正用于需要的學生身上，應盡快制定依據學生貧困程度的補助辦法，把全國所有義務教育貧困學生納入該計劃，增強政策的針對性，提升資金的使用效率，避免資金浪費。

　　● “營養餐計劃”需專項資金配套

　　第一，專項配套“營養餐計劃”產生的水、電、煤、氣等費用。《專項資金管理辦法》中規定，學校食堂(伙房)的水、電、煤、氣等日常運行經費納入學校公用經費開支。這項規定雖然明確了營養餐工程產生的水、電、煤、氣等日常費用的來源，卻沒有考慮學校公用經費的承受能力。對于大部分農村學校特別是農村小規模學校而言，學校公用經費維持學校正常運轉已捉襟見肘，根本無法拿出錢來保障“營養餐計劃”的相關配套支出，從而導致部分學校截取營養餐的現象。

　　第二，專項配套“營養餐計劃”所需的服務人員經費。對于營養餐工程運轉所需的廚師、配餐員、采購員、廚具清洗員、配送人員等服務性人員的薪酬，國家應當統籌地方政府進行專項資金配套。

　　● 督促地方政府進行配套硬件設施建設

　　配套硬件設施(包括食堂、加工間、食材儲存室、餐具及留樣設備等)對于“營養餐計劃”的順利實施至關重要。只有配套硬件設施建設跟上，營養餐的制作、儲存、留樣和享用等環節才能順利進行，學生才能吃上可口放心的營養餐。配套硬件設施建設經費應由各級政府統籌，可根據地方經濟發展水平確定中央和地方財政按比例分擔。

　　● 采用靈活的配餐方式，在保證營養的前提下兼顧學生的飲食習慣，盡量做到多樣化

　　營養餐不僅應“營養”，還應“可口”。在營養餐的搭配上，既要考慮營養方面的均衡，葷素進行合理搭配，又要考慮不同地區的飲食文化，讓學生愿意吃。對于小規模學校，可以由中心校安排統一配餐，采取“一校開火，多校享用”的模式，制作不同菜譜，保證菜品及時更新。

　　● 規范食品安全管理，避免安全隱患

　　嚴格執行《農村義務教育學生營養改善計劃食品安全保障管理暫行辦法》，重點加強以下三個方面的管理：規范食品加工操作程序，在管理上保證各個操作環節無縫對接；設置一套嚴格的食品安全監督程序，保證監管無死角；建立完善的食品安全責任制度，食品安全責任落實到人，并且所有環節能夠實現反追查。

　　樣本來源

　　調研樣本包括云南省(硯山縣)、山東省(即墨縣)、重慶市(酉陽縣)、貴州省(織金縣)、浙江省(玉環縣)、廣西壯族自治區(博白縣、靈山縣)、廣東省(東莞市樟木頭鎮、企石鎮、常平鎮)、江西省(蘆溪縣、鄱陽縣)、湖南省(溆浦縣、耒陽縣)、湖北省(大悟縣)、甘肅省(高臺縣)、四川省(南江縣)、河南省(固始縣、鹿邑縣)、寧夏回族自治區(西吉縣)等14個省(自治區、直轄市)。其中，湖南溆浦縣、湖北大悟縣、四川南江縣、河南固始縣、寧夏西吉縣、云南硯山縣、重慶酉陽縣、貴州織金縣等8個縣為連片特困地區；云南硯山縣、重慶酉陽縣、貴州織金縣、江西鄱陽縣、湖北大悟縣、四川南江縣、河南固始縣、寧夏西吉縣等8個縣為國家級貧困縣。

　　（劉善槐 鄔志輝 均系中國農村教育發展研究院教授）

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