“十二五”時(shí)期體制改革規(guī)劃發(fā)布本市將試點(diǎn)撤銷街道辦事處

　　在我國存在了50多年的街道辦事處，或于“十二五”時(shí)期淡出北京。本市昨天對外公布《北京市“十二五”時(shí)期體制改革規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”），規(guī)劃提出進(jìn)一步優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)，其中明確擴(kuò)大區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限，管理重心下移，并理順垂直管理部門與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。此外，規(guī)劃明確探索撤銷街道辦事處改革試點(diǎn)。

　　推動(dòng)管理重心下移

　　規(guī)劃確定了包括著力創(chuàng)新政府服務(wù)管理在內(nèi)的七項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，其中，要求深化行政管理體制改革，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。

　　而對于如何優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)劃提出，將進(jìn)一步理順層級政府間的職責(zé)關(guān)系，合理劃分各級政府職權(quán)，研究制定市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級事權(quán)目錄，擴(kuò)大區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限，推動(dòng)管理重心下移。此外，進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范垂直管理體制，理順垂直管理部門與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。值得注意的是，規(guī)劃明確提出將探索撤銷街道辦事處改革試點(diǎn)。

　　突破魯谷模式瓶頸

　　自2003年開始，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)即成為全市唯一一個(gè)“街道級”社區(qū)，該社區(qū)也承擔(dān)了北京市城市基層管理體制綜合改革試水的重任。然而，因?yàn)椤跋赂纳喜桓摹钡戎T多體制難題尚未破解，魯谷模式遇到了改革的瓶頸。

　　而此次改革規(guī)劃在專家眼中不再是單一的點(diǎn)狀突破，而是系統(tǒng)的規(guī)劃調(diào)整。中國行政體制改革研究會(huì)秘書長汪玉凱表示，該體制改革規(guī)劃關(guān)于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的闡述明確了主要思路是在未來五年將以縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)管理調(diào)整為主線，汪玉凱解釋，這與橫向部門的設(shè)置調(diào)整有別，縱向結(jié)構(gòu)是從行政層級上進(jìn)行調(diào)整。

　　旨在縱向結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　汪玉凱認(rèn)為，這一調(diào)整反映在規(guī)劃中，北京市下一步將擴(kuò)大區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限，推動(dòng)管理重心下移。同時(shí)，還將調(diào)整垂直管理系統(tǒng)，汪玉凱稱，現(xiàn)在工商、質(zhì)檢已經(jīng)探索下放到地方管理，這也進(jìn)一步加大了區(qū)縣綜合管理的能力。

　　汪玉凱認(rèn)為，力度最大的當(dāng)屬撤銷街道辦的探索嘗試，這是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)管理調(diào)整的一個(gè)大動(dòng)作。

　　解讀

　　已具備撤銷的基本條件

　　從街道辦事處本身定位來講，其不是一級政府，是上一級政府的派出機(jī)構(gòu)；從法律規(guī)定上來講，可以派也可以不派，本身不構(gòu)成一級政權(quán)。街道辦事處過去主要設(shè)置在城市，不覆蓋農(nóng)村地區(qū)。

　　汪玉凱認(rèn)為，當(dāng)下探索撤銷街道辦事處，具備了一定的客觀條件。一方面，如今的社區(qū)普遍發(fā)展起來了，老百姓可以在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效的自我管理，這也就在一定程度上削弱了街道辦事處存在的必要性。另外，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、交通運(yùn)輸條件等大力改善，區(qū)縣一級的管理可以直接輻射到社區(qū)，并通過加大社區(qū)自治的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)良好的管理。

　　兩種模式強(qiáng)化社區(qū)自治

　　目前來看，從政府縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)方面形成了兩種管理模式的探索。一種是以深圳為代表的，它將區(qū)政府撤銷，保留若干街道辦事處，強(qiáng)化街道辦事處的職能，使之成為市政府的派出機(jī)構(gòu)。一種是以北京市為代表的，把街道辦撤銷，保留區(qū)政府并強(qiáng)化區(qū)政府的職能。但是無一例外，這兩種管理模式都是強(qiáng)化社區(qū)自治管理的。從這一層面來講，兩種模式的探索都是有重要意義的。

　　現(xiàn)存弊端

　　大量工作任務(wù)交給社區(qū)

　　居委會(huì)行政色彩濃

　　民政部基層政權(quán)司副司長王金華此前接受本報(bào)采訪時(shí)表示，中國城市的管理層次比較多，一個(gè)市就有市、區(qū)、街道、社區(qū)四級，市、區(qū)布置下來的任務(wù)，街道開個(gè)會(huì)，再布置給社區(qū)，街道只是個(gè)“二傳手”。

　　大量的工作任務(wù)交給社區(qū)，直接使居委會(huì)行政化嚴(yán)重。王金華說，按照法律規(guī)定，居委會(huì)是居民自治組織，現(xiàn)在其大量精力卻放在處理上級政府和街道辦事處交給的各項(xiàng)任務(wù)，沒時(shí)間組織居民開展活動(dòng)、了解基層民意、化解基層矛盾等，“居委會(huì)成為政府的腿腳，自治的功能大大弱化”。

　　人財(cái)物截留在街道以上

　　社區(qū)沒有財(cái)權(quán)事權(quán)

　　“由于管理層次比較多，人、財(cái)、物到街道這個(gè)層級基本就下不去了，大都被截留在街道以上了。”王金華說，社區(qū)沒有手段、沒有服務(wù)資源、沒有財(cái)力，很多工作難以開展，只能往上反映，上面重視了就能及時(shí)解決，不重視就可能一拖再拖，到最后不了了之。這是我國城市管理中一個(gè)長期存在的最大問題。

　　同時(shí)，街道和社區(qū)的很多功能都重合，街道也具備社區(qū)管理的職能，社區(qū)也具備社區(qū)管理的職能，功能劃分不清楚。

　　長期形成的政企一體化

　　社會(huì)服務(wù)職能淡化

　　汪玉凱認(rèn)為，街道辦事處過去設(shè)置較多，街道辦之間管轄面比較狹窄，承擔(dān)了更多的經(jīng)濟(jì)職能，它們創(chuàng)收搞產(chǎn)業(yè)，容易出現(xiàn)政企不分的弊病。后來，北京市曾進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)其承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，財(cái)政由上級撥款保障。但是由于其長期以來形成的政企一體化情況，經(jīng)濟(jì)問題過多牽扯了街道辦的精力，淡化了社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。

　　實(shí)施難點(diǎn)

　　撤不動(dòng)怎么辦

　　不能全部撤就整合

　　汪玉凱指出，如果在一些地方不能全部撤銷街道辦事處，可以大范圍的整合，減少數(shù)量，增加管理的范圍，而不要使過多的街道辦事處形成行政壁壘，制約它的管理職能和服務(wù)職能的發(fā)揮。

　　人員怎么處理

　　職能可由政府購買

　　首先要對這些人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行整理，如果是國家正式編制的公務(wù)人員應(yīng)該通過公務(wù)員體系來安排，如果是合同制可能需要逐步解除合同。實(shí)際上，街道辦現(xiàn)在的很多職能可以通過政府購買服務(wù)的方式，利用市場把它承擔(dān)起來。探索更簡化的縱向管理模式對保障北京市未來的管理是有積極意義的。

　　如何減少居委會(huì)行政色彩

　　著力加強(qiáng)群眾自治

　　居民委員會(huì)和社區(qū)都是居民自治的，不是政府機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在街道辦事處的行政干預(yù)給居民委員會(huì)增加了很多行政色彩，撤銷街道辦事處后，必然會(huì)減少居民委員會(huì)的行政色彩。與此同時(shí)，加強(qiáng)群眾自治是大方向，以居民自治來削減行政色彩。

　　他山之石

　　安徽銅陵告別街道辦迎來大社區(qū)

　　街道辦，一個(gè)在我國存在了50多年的行政機(jī)構(gòu)，徹底退出安徽省銅陵市市民的生活。

　　一年前，銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國之先，試點(diǎn)撤銷街道辦事處，社區(qū)事務(wù)實(shí)行居民自我管理。目前，整個(gè)銅陵市已開始推行銅官山區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，在全市全面撤銷街道辦，銅陵市也因此成為我國第一個(gè)全部撤銷“街道”的地級市。

　　今年7月底，銅官山區(qū)被民政部列為“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”，其改革模式也被總結(jié)為“銅陵模式”。隨著銅陵改革的被認(rèn)可，“銅陵模式”也即將在安徽全省范圍內(nèi)推廣開來。

　　從2010年7月召開全區(qū)動(dòng)員大會(huì)，8月19日，銅官山區(qū)的6個(gè)街道辦被十幾個(gè)社區(qū)公共服務(wù)中心替代。當(dāng)年9月初，大社區(qū)的人員全部到位，開始正式運(yùn)作，區(qū)里的事務(wù)直接與社區(qū)對接，再無須經(jīng)過街道。

　　改革后，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級職能部門，而社會(huì)管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)，居民在社區(qū)就可直接辦理民政社保、計(jì)劃生育、綜合治理等事務(wù)。

　　整合后的大社區(qū)，設(shè)置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)黨工委主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)。社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對居民的事項(xiàng)實(shí)行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會(huì)則還原自治功能，組織居民開展各類活動(dòng)。

　　銅官山區(qū)政府要求，涉及居民服務(wù)的事情，社區(qū)可直接與區(qū)里相關(guān)職能部門聯(lián)系，區(qū)里職能部門必須快速做出反饋。同時(shí)，為了不給社區(qū)增負(fù)，經(jīng)銅官山區(qū)各職能部門組織的“聯(lián)席會(huì)議”討論后，一些事務(wù)才能下放到社區(qū)，不適合社區(qū)做的，區(qū)里職能部門自己來完成。

　　更重要的是，街道取消后，經(jīng)費(fèi)也得以向社區(qū)傾斜。在改革前，銅官山區(qū)每個(gè)小社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)只有3萬左右，改革后每個(gè)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)在30萬-65萬不等。“居委會(huì)有了為民服務(wù)的手段和措施，有資金、有人員可以直接支配，而這在過去僅靠居委會(huì)是很難執(zhí)行的。”

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