密集釋放的政策信號顯示，環境保護稅漸行漸近。財政部部長謝旭人近日在“中國發展高層論壇”年會上表示，2012年財稅體制改革將著重從健全稅收制度等三方面推進，其中包括深化環境保護稅費改革。

　　一位多次參與財稅、環保部門組織的座談會的研究人員向《經濟參考報》記者透露，財稅、環保部門正就進一步深化環境保護稅費改革進行研究，主導方向是對二氧化硫等主要污染物進行“費改稅”。專家表示，環境保護稅宜擇機盡快在全國“一步到位”地開征，稅率水平應高于現行排污費。火電等多行業或受波及。

　　思路

　　先易后難的“費改稅”

　　自被列入“十二五”規劃后，有關主管部門對開征環境保護稅的表態明顯增加，僅過去半年的時間里，財政部等部門有關負責人便多次表示研究要深化環境稅費改革，開征環境保護稅，并在一定程度上透露了改革路徑。

　　2010年10月底，十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》正式提出，開征環境保護稅。時隔一年，2011年10月，國務院發布《關于加強環境保護重點工作的意見》，就加強環境保護重點工作提出16條意見。《意見》指出，將實施有利于環境保護的經濟政策，積極推進環境稅費改革，研究開征環境保護稅。隨后召開的中央經濟工作會議也指出，要研究推進環境保護稅改革。

　　2011年12月底，國務院副總理李克強在第七次全國環境保護大會上提出，開征環境保護稅對于“清費立稅”、促進企業強化環保具有重要作用，要抓緊研究立法和開展試點。今年兩會上，謝旭人再次明確，要深化環境保護稅費改革。受訪專家普遍認為，這表明國家進行環境稅費改革的決心和態度已非常堅決和明確。

　　財政部財科所副所長蘇明接受《經濟參考報》記者采訪時表示，開征環境保護稅非常必要也非常緊迫。開征環境保護稅是調整經濟結構、加強環境保護的一個重要手段。中國人民大學環境學院副教授吳健還提出，近些年政府在節能減排、環境治理方面也出臺了不少措施，傳統的措施是強制性的，隨著治理的深入，治理成本會逐漸走高。“十二五”我國提出了更高的環境保護目標，這意味將來可能面臨著更高的成本。環境問題的突出加上環境治理逐漸進入高成本階段，要求我們不僅要治理而且要采取低成本的治理方式。而環境保護稅從原理上來說具有這種可能性，即以比較低的成本更好地實現環境保護目標。

　　蘇明介紹說，在環境保護方面，我國過去也有相應的制度安排，其中一個主要的制度安排就是對主要污染排放物征收排污費。在他看來，近期環境保護稅費改革的一個主導方向是把排污費“改”成稅收。

　　多次釋放的政策信號也似乎印證了這一改革思路，即先易后難的“費改稅”。根據兩會期間披露的2012年中央和地方預算草案的報告，環境保護稅費改革指為進一步理順環境稅費關系，按照先易后難和分步推進的原則，選擇防治任務重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，相應取消有關收費。

　　標準

　　稅率水平高于現行排污費

　　記者了解到，從直接排放的污染物來看，主要有各種廢氣、廢水和固體廢物。這些污染排放物，目前基本都實行了排污收費制度。

　　不過，“把排污費一下全部都改成稅收應該說也是有難度的”，蘇明說，應該“先易后難”，同時抓重點。在他看來，這個“重點”就是把二氧化硫、氮氧化物、氨氮等主要污染物的排污費改成稅收。按照誰排放誰交稅的原則，以污染物排放量為計稅依據，采取從量計征。主要的制度框架建立起來之后，再逐步積累經驗繼而擴寬覆蓋面。

　　依照財政部“防治任務重”的標準，一位環保專家指出，2011年，在四項進行總量減排的主要污染物的約束性指標中，二氧化硫、化學需氧量排放量分別下降2.2%和2%，均超額完成計劃目標0 .7個和0 .5個百分點，氨氮排放量下降1.52%，完成計劃目標；但氮氧化物排放量上升5.73%，“不降反升”，沒有完成計劃目標，而今年的目標是排放量零增長，防治任務仍然很重。

　　今年全國兩會期間，全國人大代表、天津市環保局總工程師包景嶺就向列席討論的環保部部長周生賢建議，P M2 .5表面上看是細顆粒污染物，其實很大一部分是由二氧化硫、氮氧化物以及揮發性有機物等發生化學反應后生成的，“必須從控制這些氣態污染物著手”。值得注意的是，今年全國兩會閉幕后，環保部部長周生賢在部黨組中心組(擴大)學習會上就多次提到，氮氧化物減排要抓緊分解目標任務，切實落實到每個減排項目中，并采取強有力的措施，逆轉氮氧化物排放上升趨勢。

　　至于財政部“技術標準成熟”的標準，一位不愿透露姓名的環保系統官員表示，相對于早已納入總量減排約束性指標的二氧化硫、化學需氧量，氮氧化物、氨氮從“十二五”時期起才納入約束性指標，技術不如前者成熟。但上述環保部規劃院專家則認為，現行《排污費征收標準管理辦法》已規定，氮氧化物2004年7月1日起按每一污染當量0.6元收費，“技術應該是成熟了”。

　　就稅率而言，專家預測，環境保護稅開征初期，稅率水平設計得不會過高，但應該會高于現行排污費標準。

　　“‘費改稅’的一個核心問題是標準怎么確定，這恐怕是開征環境保護稅最大的一個難點。”蘇明告訴《經濟參考報》記者，這個標準需要深入研究和論證，如果稅率水平與現行排污費標準持平，就偏低了，起不到對污染排放懲罰的作用。如果把標準定得過高，又會在一定階段內大大增加相關行業企業的成本。在他看來，開征初期主要污染物的稅率水平應高于現行排污收費標準，低于治理成本。長遠來講，隨著經濟發展和經驗的逐步累積，稅率也會有一個提高過程，至少要通過征稅覆蓋治理成本。

　　影響

　　火電等多行業影響大

　　環境稅一旦開征，對相關行業、企業產生的影響便備受關注。通常情況下，環境稅對企業影響的大小既取決于環境稅的征收范圍，也取決于環境稅的稅率水平的高低。在環境稅征收范圍既定的情況下，環境稅的稅率越高，環境稅對企業的影響也會越大。

　　中國環境科學研究院移動源污染控制研究基地主任岳欣告訴《經濟參考報》記者，在主要大氣污染物中，二氧化硫的主要排放源依次(從大到小)是燃煤電廠(超過1/3)、燒結機(如煉鐵等行業)、工業過程(如工業鍋爐、工業窯爐等)；氮氧化物的主要排放源依次(從大到小)是燃煤電廠(800多萬噸/年)、機動車(近600萬噸/年)、工業過程(工業鍋爐、工業窯爐、合成氨，共計400多萬噸/年)。

　　“除機動車外，上述其他行業均列入排污收費范圍，一旦未來‘費改稅’后稅率提高，上述行業的運營成本將加大。”環保部規劃院一位不愿透露姓名的專家說。不過，蘇明表示，環境保護稅的開征要考慮行業、企業的承受能力，“不會考慮每一個企業的承受能力，但一定會考慮整個行業的平均水平。”

　　那么，企業稅負增加之后是否將這部分稅負轉嫁到消費者身上？蘇明告訴記者，從理論上講，企業會想辦法把稅收成本附在價格里面，但實際上，能否把稅附在其中取決于其產品供需狀況等因素，因此分析會否最終轉嫁到消費者身上不是那么簡單的問題。

　　至于開征的時機，環境稅應該會在“十二五”期間開征，但具體征收時間需要仔細考慮。蘇明建議，宜盡快出臺環境保護稅，“一步到位”地實現在全國范圍征收可能更好一些。

　　在吳健看來，現在是一個比較好的時機。從財稅改革的角度來說，目前結構性減稅是一個大方向，怎么樣通過“有增有減”實現整個稅制結構的優化是其題中應有之義。在增稅方面，環境保護稅開征便具有一個很合理的原因，同時也提供了未來稅制改革的一個方向。從研究者的角度來說，并不希望開征環境保護稅帶來稅負整體水平的增加，因此可以考慮在開征環境稅的同時減免其他稅收，在整體稅負不增加的情況下實現稅制結構優化。

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