易地扶貧搬遷是我國脫貧攻堅(jiān)的重大工程，如何在接下來的4年時間里，實(shí)現(xiàn)我國14個連片特困地區(qū)1000萬人搬得出、穩(wěn)得住、能致富，是如期完成中央決策部署的一項(xiàng)重大任務(wù)。因地施策、因人施策、因地制宜、一戶一法，5年來陜南地區(qū)安康、漢中、商洛3市實(shí)施避災(zāi)扶貧生態(tài)移民搬遷，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，搬遷群眾收入穩(wěn)步增長，生活明顯改善，形成了一些可推廣、可復(fù)制的樣本，為貧困地區(qū)實(shí)施扶貧搬遷提供了有益借鑒。

　　——編 者

　　確立避災(zāi)、生態(tài)和富裕3個搬遷扶貧目標(biāo)后，陜南移民搬遷從2011年初開始啟動。實(shí)施5年多來，陜南城鎮(zhèn)化率提高6個百分點(diǎn)，搬遷群眾戶均財(cái)產(chǎn)性收入凈增8.46萬元。對此，陜西省委書記婁勤儉表示，陜南遵循系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌謀劃、四化同步理念，易地搬遷實(shí)現(xiàn)了貧困群眾收入持續(xù)增長、安全生活水平明顯提高和生態(tài)環(huán)境顯著改善。搬遷5年后，陜南人均收入由2011年的4151元上升到2015年的7954元，累計(jì)脫貧41萬人。截至目前，已經(jīng)搬遷的群眾再未因地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害遭受損失。生態(tài)搬遷減少了人為擾動，人退林進(jìn)，植被覆蓋率提高了4.5個百分點(diǎn)。搬遷群眾基本實(shí)現(xiàn)了刨掉窮根、遠(yuǎn)離災(zāi)害、保護(hù)生態(tài)的目的。

　　如何精準(zhǔn)到“貧困人”？

　　定量分析、定性研判、民主評議“三結(jié)合”，防止優(yōu)親厚友

　　紫陽縣繞溪鎮(zhèn)兩河村的帥忠全，在第一次摸底時由于工作疏漏，他沒有“入圍”。后來“三結(jié)合”的過程中，在民主評議環(huán)節(jié)被群眾推薦進(jìn)入“貧困人”范圍，最終被確定為搬遷對象，現(xiàn)在他家已經(jīng)從兩河村搬到了繞溪鎮(zhèn)蓼坎村安置點(diǎn)。

　　必須量化貧困標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化精準(zhǔn)識別“貧困人”。中國科學(xué)院地理資源研究所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任劉彥隨說。

　　在尋找“貧困人”的過程中，陜南采取定量分析、定性研判與民主評議“三結(jié)合”的辦法，把好群眾申請關(guān)、入戶調(diào)查關(guān)、民主評議關(guān)、公示監(jiān)督關(guān)、確認(rèn)審核關(guān)，確保識別過程公開透明、公平公正。防止簡單地按建檔立卡貧困戶數(shù)逐年平均分?jǐn)傊笜?biāo)、優(yōu)親厚友講人情、投機(jī)分戶套取補(bǔ)助等問題，確保惠民政策落實(shí)到戶、精準(zhǔn)到人。通過構(gòu)建信息化管理系統(tǒng)，將搬遷戶、擬搬遷戶情況全面錄入，審核比對，并及時公開，接受各方監(jiān)督，確保搬得精確、精準(zhǔn)和公平、公正。

　　“三結(jié)合”找出“貧困人”后，陜南地區(qū)根據(jù)國家《“十三五”易地扶貧搬遷工作方案》，按類設(shè)置搬遷，共設(shè)置扶貧搬遷、避災(zāi)搬遷、生態(tài)搬遷和工程及其他搬遷。陜西省國土資源廳廳長王衛(wèi)華說，先搬誰、后搬誰，需要有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有規(guī)范，操作有遵循，陜南因地施策、因人施策，把搬遷落到戶、落到人。

　　搬到什么地方去？

　　“三避開”，防止搬遷去向與搬遷戶的謀生能力不適應(yīng)

　　白河縣西營鎮(zhèn)花房村的王有衛(wèi)，從山上搬到了西營鎮(zhèn)的天逸社區(qū)。王有衛(wèi)說：“我一開始不愿意離開老宅子，后來聽說政府要把我搬到山下，很高興啊，既能在鎮(zhèn)上打工，又能做些小生意，一搬下來我就把老院子拆了，再也不想回去了。”

　　“人到哪里去”是易地搬遷的重要環(huán)節(jié)。劉彥隨表示，如果選址不合理，搬遷去向與搬遷戶的謀生能力不適應(yīng)，就會搬而難安、搬而難富，甚至返遷回流。

　　搬到什么地方去呢？陜南經(jīng)驗(yàn)表明，要統(tǒng)籌考慮安置點(diǎn)的立地條件、資源承載、發(fā)展?jié)摿Α⒕蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)空間及生產(chǎn)生活是否方便等問題。堅(jiān)決避開自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)區(qū)，避開生態(tài)脆弱敏感區(qū)等不宜居住區(qū)，避開“貧窩挪困窩”；把淺山川道、公路沿線、中心村、城鎮(zhèn)近郊等發(fā)展條件好、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)相對完備的地方，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊便于群眾就業(yè)的區(qū)域，作為規(guī)劃集中安置點(diǎn)的優(yōu)先選擇。陜南在推進(jìn)搬遷中，總結(jié)推廣“三避開”的集中安置點(diǎn)選址辦法，從根本上改變搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件，為移民的后續(xù)發(fā)展奠定了較好基礎(chǔ)。

　　王衛(wèi)華說，在科學(xué)安置中，陜南尊重兩個原則。一是分類引導(dǎo)，二是適度集中。引導(dǎo)，就是切實(shí)把群眾情況摸清摸準(zhǔn)，采取因地制宜、一戶一法的安置方式，將搬遷群眾安置到與個人愿望相結(jié)合、與自己謀生能力相適應(yīng)的地方。短期以耕種為主的群眾，就近在中心村安置；引導(dǎo)有一技之長并適宜從事二、三產(chǎn)業(yè)的群眾，進(jìn)入集鎮(zhèn)或規(guī)劃的農(nóng)村新型社區(qū)安置；鼓勵穩(wěn)定就業(yè)、適應(yīng)能力強(qiáng)的群眾到城鎮(zhèn)安置。

　　集中，就是除投親靠友、進(jìn)城落戶等方式分散安置外，綜合考慮基礎(chǔ)承載、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局等因素，鼓勵適度集中安置，避免出現(xiàn)新的“吊莊戶”，以便集中財(cái)力和物力，提供相對完備的基礎(chǔ)設(shè)施、較好的公共服務(wù)和比較充分的就業(yè)條件。同時，避免盲目追求安置點(diǎn)規(guī)模和樓房化安置，防止配套跟不上、承載容不下、增收沒門路。

　　搬遷資金怎么用？

　　切好蛋糕，把錢用在刀刃上，防止“最貧困的人搬不起”

　　丹鳳縣鐵峪鋪鎮(zhèn)桃花村的王軍水是一位五保戶，搬到了鐵峪鋪中心安置點(diǎn)，他說：“沒想到，像我這樣的人，都能搬得起。”

　　目前，陜南按每個易地搬遷戶20萬元的標(biāo)準(zhǔn)籌集脫貧資金，累加起來數(shù)額較大，管好用好資金至關(guān)重要。陜南搬遷扶貧資金使用采取封閉運(yùn)行的方式，對此，王衛(wèi)華表示，要進(jìn)行省級統(tǒng)籌，把權(quán)責(zé)落實(shí)到縣。在資金運(yùn)行上，為防止層層撥轉(zhuǎn)、造成層漏，加大資金運(yùn)行成本，應(yīng)由省級政府將資金直接劃撥到縣，由縣級做好資金整合與項(xiàng)目統(tǒng)籌，合理安排使用。

　　陜西省省長胡和平表示，省級主要做好資金籌集，制定分配使用基本原則，考核使用績效，市級著重做好日常監(jiān)管。有能力統(tǒng)籌、同步推進(jìn)其它類型搬遷的地方，一定要做好扶貧搬遷資金與其他類型搬遷資金的“物理”隔離，嚴(yán)防扶貧搬遷資金被侵占，織密管錢用錢的制度籠子。對此，陜南采取兩個辦法——

　　切好蛋糕，把錢用在刀刃上。陜南堅(jiān)持保民生，重長遠(yuǎn)，合理安排搬遷建房資金、產(chǎn)業(yè)扶持資金、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套資金的分配比例。陜西省副省長莊長興說，建房補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)，在省域范圍內(nèi)保持基本平衡；到縣一級按家庭人口等制定差異化、階梯式補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，杜絕到戶資金搞大鍋飯、平均主義，尤其是對貧困度極深、無自我籌資能力的貧困戶，按照人均住房標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)“交鑰匙”工程；對鰥寡孤獨(dú)、五保戶、無生活自理能力等人群，實(shí)行集中建房、集中供養(yǎng)，切實(shí)解決“最貧困的人搬不起”的問題。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套資金，立足現(xiàn)有基礎(chǔ)、著眼未來需求，查漏補(bǔ)缺、合理安排；要區(qū)分基本與非基本公共服務(wù)，廣泛吸引社會資本參與，避免“政府大包大攬非公共服務(wù)”。

　　整合資源，搞好項(xiàng)目資金統(tǒng)籌。陜南由市縣政府將相關(guān)涉農(nóng)資金、專項(xiàng)資金、社會捐贈資金等予以整合，統(tǒng)籌使用，提高資金使用效益，避免分散投入、各搞一套，特別是要將在遷出地計(jì)劃建設(shè)的基礎(chǔ)項(xiàng)目和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目及時調(diào)整到遷入地，避免資源浪費(fèi)。同步開展非扶貧移民搬遷的集中安置點(diǎn)、公共設(shè)施及配套建設(shè)項(xiàng)目，主要通過整合涉農(nóng)資金、專項(xiàng)資金、社會資本和政府自籌予以解決。陜南在五類移民搬遷時，對30多個部門的40多項(xiàng)與移民搬遷相關(guān)的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，減少項(xiàng)目分頭安排、資金分散使用帶來的重復(fù)浪費(fèi)，解決了移民搬遷籌資難。

　　搬遷涉地怎么管？

　　搬遷用地應(yīng)保盡保， 宅基地“占新騰舊”

　　城固縣雙溪鎮(zhèn)花廟村的朱本強(qiáng)，從花廟村搬到了江灣安置點(diǎn)，他說：“政府能給我們找這么一塊平地，位置又好，住在樓房上，院子里什么都有，方便多了，我家一畝多宅基地，已經(jīng)把它拆了還林。”

　　國家土地政策對脫貧攻堅(jiān)給予重點(diǎn)傾斜，基本滿足了易地搬遷扶貧建房、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的用地需求。陜南的探索，做到了供地及時、用地節(jié)約、政策惠民、保障給力。

　　搬遷用地應(yīng)保盡保。凡是脫貧攻堅(jiān)用地，堅(jiān)決做到應(yīng)保盡保、有用即保，不打折扣。劉彥隨說，經(jīng)歷多輪撤村并鎮(zhèn)后，農(nóng)村有大量的閑置、低效用地，優(yōu)先使用這些存量用地，可以提高建設(shè)用地效率，大幅節(jié)約用地成本。

　　用好增減掛鉤政策。將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)向易地搬遷扶貧重點(diǎn)區(qū)域傾斜，節(jié)余指標(biāo)由國土資源部門組織流轉(zhuǎn)，資金收益全部用于易地搬遷住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持“需要多少，安排多少”的原則安排新增用地，并按成本價(jià)劃撥使用，相關(guān)費(fèi)用列入扶貧資金大盤子，最大限度地降低建房成本。

　　土地利用節(jié)約集約。搬遷用地嚴(yán)格依據(jù)地方宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，無特殊情況不得突破，在充分尊重群眾意愿的前提下，將主要從事二、三產(chǎn)業(yè)的搬遷戶實(shí)行樓房化安置。遷入?yún)^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套等以滿足搬遷群眾基本需要為標(biāo)準(zhǔn)，杜絕把移民搬遷工程做成面子工程。

　　用地審批細(xì)分類別。搬遷建設(shè)用地管理、審批要因地制宜、因事而異。搬遷安置在本行政村內(nèi)的，分散安置建房，按宅基地管理權(quán)限進(jìn)行審批，頒發(fā)宅基使用權(quán)證；集中安置建房，按集體建設(shè)用地審批權(quán)限，審批房屋、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地，頒發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)證。搬遷安置跨行政村的，分散安置的，按照集體建設(shè)用地管理權(quán)限，審批宅基地，并頒發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)證；集中安置的，按國有建設(shè)用地管理權(quán)限，審批房屋、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地，頒發(fā)國有建設(shè)用地使用權(quán)證。

　　宅基地“占新騰舊”。按照《土地管理法》“一戶一宅，占新騰舊”規(guī)定，易地搬遷中，政府無償提供安置房建設(shè)用地的，建成后，原宅基地應(yīng)退回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或收歸國有；對進(jìn)城落戶等未無償提供宅基地的，自愿有償進(jìn)行騰退。

　　在搬遷過程中，陜南采取政府與搬遷戶簽訂舊宅基地騰退協(xié)議的辦法，群眾搬遷后，舊宅基按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，復(fù)墾用于城鄉(xiāng)增減掛鉤及植樹造林，5年多來陜南共復(fù)耕舊宅基4萬多畝。

　　回望陜南，一片蔥蘢。