阿杰即將拿到斷斷續(xù)續(xù)辦了4年多的《獨(dú)生子女父母光榮證》(以下簡(jiǎn)稱“獨(dú)生子女證”)。這是在本報(bào)報(bào)道后，人口和計(jì)生部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的結(jié)果(詳見(jiàn)本報(bào)1月16日?qǐng)?bào)道《流動(dòng)人員辦獨(dú)生子女證遭遇政策沖突》)。

　　阿杰一家屬于典型的“人戶分離”：本人與妻子的戶籍分別落在福建省和江蘇省，兒子樂(lè)樂(lè)隨父落戶福建，一家人在北京生活。2009年以來(lái)，福建、北京、江蘇等省市的人口和計(jì)生部門分別依據(jù)本地區(qū)的規(guī)定，一直未受理阿杰辦理獨(dú)生子女證的權(quán)利請(qǐng)求。

　　“雖然我的問(wèn)題解決了，但希望不要成為特例。”阿杰告訴中國(guó)青年報(bào)記者，在經(jīng)歷這些波折后，他現(xiàn)在的心愿是希望所有的流動(dòng)人口婚姻的當(dāng)事人，都不要再因?yàn)榛橐觥翱缡　倍嗟乇疾ā?/p>

　　部分計(jì)生政策并非全國(guó)統(tǒng)一

　　畢業(yè)于北京大學(xué)、現(xiàn)供職于北京一家企業(yè)的阿杰，在去年年底發(fā)給記者的郵件中，列出了《人口與計(jì)劃生育法》、《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》、《福建省人口與計(jì)劃生育條例》等相關(guān)法規(guī)；甚至，他還在福建省人口計(jì)生委官方網(wǎng)站上收集公眾留言及官方答復(fù)，以佐證各地關(guān)于辦理獨(dú)生子女證的規(guī)定存在互相打架的情形。

　　阿杰說(shuō)，他查閱了《人口與計(jì)劃生育法》，該法第23條明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻，按照規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。”

　　該法第27條更是直接指出，“自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻，國(guó)家發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》”；“獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，按照國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)”。

　　“事實(shí)上，中國(guó)的部分計(jì)生政策并不是全國(guó)統(tǒng)一的，政策的具體制定和執(zhí)行大多以地方為主導(dǎo)。”人口問(wèn)題學(xué)者、復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(zhǎng)彭希哲教授表示，一些省份對(duì)生育政策的執(zhí)行力度不一樣，所以，各省對(duì)領(lǐng)取獨(dú)生子女證的家庭補(bǔ)助等規(guī)定也不盡相同。

　　比如，在中西部的農(nóng)村地區(qū)，由于獨(dú)生子女較少，獎(jiǎng)勵(lì)幅度通常更大；在上海等沿海發(fā)達(dá)城市，獨(dú)生子女較多，獎(jiǎng)勵(lì)幅度通常較小。同樣數(shù)量的獎(jiǎng)勵(lì)，還會(huì)因不同城市的物價(jià)水平產(chǎn)生不同的效用。“在獎(jiǎng)勵(lì)的層面，國(guó)家不統(tǒng)一規(guī)定是對(duì)的，因?yàn)楦鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度、財(cái)政狀況、公民收入水平都有差距。”彭希哲說(shuō)。

　　但在阿杰看來(lái)，人們?cè)谝獾牟⒉皇清X，“說(shuō)實(shí)話，每個(gè)月十幾元錢的獨(dú)生子女費(fèi)，壓根兒不多。主要是以后孩子入學(xué)時(shí)可能會(huì)用到這個(gè)證件。”

　　彭希哲說(shuō)，一些生育政策應(yīng)該調(diào)整，但目前國(guó)家尚未出臺(tái)正式的規(guī)范性文件，公民還只能遵守當(dāng)?shù)卣摺Ｖ劣趯?duì)獨(dú)生子女家庭的獎(jiǎng)勵(lì)如何兌現(xiàn)、在哪里兌現(xiàn)，這些政策的調(diào)整需要一個(gè)過(guò)程。

　　誰(shuí)辦證誰(shuí)出錢，地方政府嚴(yán)格控制

　　阿杰遭遇辦證難的經(jīng)歷可能并非個(gè)案。記者近日查閱了全國(guó)29個(gè)省(區(qū)、市)關(guān)于辦理獨(dú)生子女證的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)辦理地點(diǎn)存在13種版本，包括：女方常住地、孩子戶籍地、生育管理所在地、夫妻居住地、女方戶籍地、所在工作單位等等。

　　上海市社會(huì)科學(xué)院人口與發(fā)展研究所教授周海旺說(shuō)，按照過(guò)去的傳統(tǒng)，孩子要跟母親落戶，所以不存在政策打架的問(wèn)題。但近年來(lái)，隨著戶籍制度的改革，孩子的戶籍可以隨父也可以隨母。這無(wú)意間為流動(dòng)人員辦理獨(dú)生子女證難的問(wèn)題埋下伏筆。

　　“由于各地政策不一樣、不統(tǒng)一，容易造成打架扯皮現(xiàn)象。”周海旺說(shuō)。

　　福建省人口計(jì)生委政策法規(guī)處副調(diào)研員張小舟說(shuō)，目前國(guó)家沒(méi)有書面的規(guī)范性文件統(tǒng)一獨(dú)生子女證的辦理地點(diǎn)，由各省(區(qū)、市)自行制定獎(jiǎng)勵(lì)政策，至于怎么獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)定得較籠統(tǒng)。“制定政策時(shí)，各省之間缺乏溝通，這就存在沖突的可能。”

　　缺乏溝通的背后，不同省份、各種效力層級(jí)的立法先后出臺(tái)。這些可能存在不一致規(guī)定的立法，讓辦理獨(dú)生子女證的流動(dòng)人員面臨巨大障礙。

　　“其實(shí)，獨(dú)生子女證的背后存在權(quán)利或經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題。權(quán)利對(duì)應(yīng)義務(wù)，各省規(guī)定之所以打架，是因?yàn)樯婕啊l(shuí)來(lái)承擔(dān)義務(wù)’，即地方財(cái)政支出問(wèn)題。”西北政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授褚宸舸說(shuō)。

　　他分析道，地方政府在辦理獨(dú)生子女證上設(shè)立嚴(yán)格條件，一方面是因?yàn)楫?dāng)事人享受福利的同時(shí)，辦理證件的地方政府要承擔(dān)拿錢的義務(wù)，因此各地在實(shí)踐中一般都嚴(yán)格控制。

　　另一方面，則是出于管理的需要。“如果不該辦理而給辦理了，就意味著政府支出了不應(yīng)該支出的項(xiàng)目。這種失誤一旦被認(rèn)定，承辦人就可能要承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。”褚宸舸說(shuō)。

　　涉及財(cái)政問(wèn)題，多省人口計(jì)生部門的工作人員均證實(shí)了這一點(diǎn)。張小舟坦言，兩地獨(dú)生子女證辦理的協(xié)調(diào)之所以困難，還在于可能會(huì)有“兩省同時(shí)申領(lǐng)”的風(fēng)險(xiǎn)：在甲省領(lǐng)完補(bǔ)助，在乙省又領(lǐng)一遍。

　　在一些省級(jí)人口計(jì)生部門人士看來(lái)，跨省辦證另一個(gè)難點(diǎn)是對(duì)流動(dòng)人口的核查。“其實(shí)，辦證就像與人交往。熟悉的會(huì)很信任，不熟悉的就要經(jīng)過(guò)多方考察。”一位工作人員打了個(gè)比方，如果當(dāng)事人離開(kāi)戶籍地未出具流動(dòng)人口證明，到外地也沒(méi)與計(jì)生部門打交道，辦獨(dú)生子女證就較麻煩，“因?yàn)榭隙ㄒ群瞬槟愕纳闆r，要多久，不好說(shuō)。”

　　這些規(guī)定與顧慮，無(wú)疑為流動(dòng)人員享受獨(dú)生子女父母這一合法權(quán)益帶來(lái)了“合法的障礙”。

　　針對(duì)個(gè)案的“人工協(xié)調(diào)”并不現(xiàn)實(shí)

　　為阿杰的辦證之路開(kāi)啟綠燈的，是福建省人口計(jì)生委發(fā)起的“人工協(xié)調(diào)”。張小舟說(shuō)，各省份文件的規(guī)定都各有理由，“對(duì)方那邊不給辦，只好我們來(lái)認(rèn)定。一般來(lái)說(shuō)，這種情況只要有人反映給我們，我們都會(huì)跨省協(xié)調(diào)、給予解決。”

　　但在多位法學(xué)、人口學(xué)者看來(lái)，靠地方來(lái)“人工協(xié)調(diào)”相互沖突的規(guī)定，從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言不現(xiàn)實(shí)。西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授周尚君表示，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間出現(xiàn)的省際沖突，目前還沒(méi)有相應(yīng)的解決辦法，建議全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行省級(jí)立法清理。

　　周海旺也認(rèn)為，這種問(wèn)題必須要由國(guó)家人口計(jì)生部門出臺(tái)政策予以明確規(guī)定，“地方的解釋是在實(shí)際操作中會(huì)遇到很多麻煩”。

　　事實(shí)上，無(wú)論是《人口與計(jì)劃生育法》，還是國(guó)務(wù)院《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》，都未明確具體程序。

　　“本章規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)措施，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)或者人民政府可以依據(jù)本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法。”周尚君向記者援引了《人口與計(jì)劃生育法》第29條規(guī)定。

　　他說(shuō)，為了與上位法銜接，各地人大及其常委會(huì)一般會(huì)根據(jù)法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，或人民政府制定政府規(guī)章，對(duì)具體程序加以規(guī)定。“各地會(huì)出現(xiàn)程序規(guī)定不一致甚至相互沖突的現(xiàn)象。要從立法層面杜絕這種情況很難，只能建立有效的立法審查清理機(jī)制和立法后評(píng)估機(jī)制，逐步糾正這種現(xiàn)象。”

　　褚宸舸也表示，國(guó)家層面的上位法規(guī)定得比較含糊，是考慮到各省份情況不太一樣。我國(guó)立法主體是多元的，給地方立法權(quán)的目的在于充分調(diào)動(dòng)地方積極性，讓立法能夠因地制宜。“但是，一些地方立法違反了上位法的規(guī)范和基本原則”。

　　“最好的辦法是，由國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范，避免發(fā)生各省規(guī)定‘打架’的局面。”褚宸舸說(shuō)，這不僅涉及人口和計(jì)劃生育的管理，還涉及公民權(quán)利的平等、公正。

　　幾位學(xué)者普遍認(rèn)為，如今，人口流動(dòng)形勢(shì)已發(fā)生變化，相關(guān)規(guī)定必須及時(shí)調(diào)整，一些地方政策易引起沖突，損害公民利益。“我們的政策設(shè)計(jì)要更方便勞動(dòng)力和人才的流動(dòng)，使他們更便利地維護(hù)自身權(quán)益。”周海旺表示。

　　彭希哲的建議是，獨(dú)生子女證的辦理地點(diǎn)應(yīng)采取就近化、屬地化的原則。

　　按照上述學(xué)者的分析，具體在辦理獨(dú)生子女證這件事上，如果上位法有明確規(guī)定，地方規(guī)定違反或規(guī)避上位法，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，就應(yīng)對(duì)地方立法予以撤銷或者修改。

　　但是，這種修改如何啟動(dòng)，有嚴(yán)格的程序和提案主體。褚宸舸說(shuō)，關(guān)于當(dāng)事人個(gè)案的救濟(jì)，“如果地方政府沒(méi)有按規(guī)定辦證，就屬于行政不作為。對(duì)此，公民可以通過(guò)向上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，或者提起行政訴訟的方式，來(lái)保障自身權(quán)利。”

　　幸運(yùn)的是，阿杰可能沒(méi)必要走到這一步。經(jīng)過(guò)福建省人口計(jì)生部門的協(xié)調(diào)，他可以利用春節(jié)回家的時(shí)機(jī)，到福建省閩清縣的人口計(jì)生部門辦理獨(dú)生子女證。

　　“國(guó)家如果有統(tǒng)一規(guī)定倒好辦，怕的是各省自行其是，這樣老百姓辦事就麻煩了。”阿杰發(fā)出感慨。