三公經費超支受輿論關注

　　會議支出為何要轉嫁給下屬單位

　　6月27日，審計署審計長劉家義向十二屆全國人大常委會第三次會議做《國務院關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》(以下簡稱“2012年審計報告”)。在此之前，審計署通過自己的官方網站，向社會發布了審計署2013年第27號審計公告，即中央部門單位2012年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果(以下簡稱“2012年中央部門審計報告”)，接受審計的58個中央部門全部“掛彩”。

　　劉家義表示，此次審計58個中央部門，延伸審計了317個所屬單位，審計預算支出2724.78億元，占這些部門預算支出總額的27%。對于這些部門預算執行和預算管理中存在的問題，審計署概括了幾個方面：預算執行未完全到位，有的單位還虛列支出、以撥作支；一些單位仍存在違反財經制度規定的問題；預算管理制度難以有效發揮約束作用；部門決算草案部分內容編報不準確。

　　近年來，每年6月下旬召開的全國人大常委會會議上的一個重頭戲就是審計報告。自2003年起，審計署每年6月下旬在向全國人大常委會提交審計報告的前后或同時，發布中央部門審計報告已成慣例。

　　與此前的中央部門審計報告不同，2012年中央部門審計報告首次大范圍披露了中央部門單位會議費和因公出國(境)費的管理使用情況，揭示了超計劃、超標準以及轉嫁攤派相關費用等問題。審計報告披露，各中央部門均存在超標準列支會議費、出國費。有的部門一年超計劃召開會議200多個，因公出國(境)團組未納入年初計劃的問題也很普遍，一些部門單位還存在超過規定人數、天數或擅自增加出訪國家、地區等問題。

　　“包括三公經費超支、轉嫁攤派這些政府預算執行中的違規現象，在多年來的審計報告中都有體現，反映我國政府的預算管理、預算程序存在諸多漏洞，行政機關在公共財政的支出上有著較大的自由裁量權，這些問題積弊已久。”中央財經大學財經研究院院長、政府預算研究中心主任王雍君接受中國青年報記者采訪時表示。

　　王雍君說，現行預算授權機制——授予行政部門開支公款的合法權力，只是總額意義上的“一籃子授權”，至于預算支出的籃子由哪些開支構成，沒有清晰界定，從而留給行政部門“自由組裝”的巨大權力。

　　記者查閱2012年中央部門審計報告發現，各個部門普遍存在向下屬單位和其他單位轉嫁會議支出、因公出國出境支出等這些備受公眾詬病的違規現象，比如，商務部將一個會議的67.5萬元轉嫁給其他單位；國土資源部、工業和信息化部分別有132.79萬元、70.24萬元會議支出轉嫁給下屬單位，且都向所屬單位轉嫁因公出國出境支出；環境保護部有94個會議的936.16萬元支出被轉嫁給下屬單位或其他單位。

　　王雍君表示，“三公經費”中包括必要性支付和非必要性支出，一些部門超支嚴重可能與非必要開支較多有關。

　　“三公經費”超支還與標準有關。劉家義在2012年審計報告中表示，有的支出標準不完善，如國內公務接待無明確標準，外賓接待標準是1998年制定的，一些津貼補貼仍執行10多年前的標準，形成超標準列支。

　　除了“三公經費”超支，2012年中央部門審計報告披露，審計發現在預算科目和支出項目間調劑使用資金13.72億元，還有4.26億元基本支出在項目預算中列支。

　　上海財經大學教授鄧淑蓮告訴中國青年報記者，我國目前對于公共財政支出分為兩部分：一是基本支出；二是項目支出。基本支出包括人員經費和公用經費，人員經費是指用于給干部職工發工資、福利的經費，公用經費是指保證行政機關、事業單位正常運轉所需的經費，這兩類經費都按照人頭列支。項目支出是指做事的費用，比如修建大型工程、承擔科研課題等。

　　“三公經費”一般都體現為基本支出，基本支出如果用于其他用途，受到的限制比較多，而項目支出這一大塊操作起來更有彈性，更易于“做手腳”。

　　2012年，銀監會所屬云南等4家銀監局未經批準，在人員支出與公用支出、基本支出與項目支出間調劑使用預算資金180.72萬元。

　　2012年，商務部部本級未經批準，將13個項目資金4200.96萬元調劑用于應由基本支出承擔的會議費、差旅費等。

　　2012年，國土資源部部本級在國土資源執法檢查等項目中列支物業管理費311.07萬元，自行調劑其他項目資金62.65萬元用于9個與項目無關的會議支出。

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　　類似這種自行改變項目支出內容，將項目支出預算用于基本支出的違規現象在58個中央部門和下屬單位的預算執行中比比皆是，手段五花八門，充斥于10多萬字的2012年中央部門審計報告中。

　　2012年9月，科技部將在烏魯木齊召開的兩個會議日程由四天合并壓縮為一天，安排與會人員參觀有關風景區，并在會議費中承擔食宿費用18.24萬元。

　　在鄧淑蓮看來，這是一個典型在項目支出中“做手腳”的例子，“科技部在編制預算時，把開這兩個會的支出列為項目支出，按照4天的日程計算食宿費用，實際執行預算時沒有按照4天，結余的資金就被用在這個項目之外的支出了。”

　　王雍君和鄧淑蓮都認為，目前我國預算管理中，基本支出和項目支出界限不清晰，缺少明晰的、可操作性的規定，實踐中容易出問題。

　　曾經有學者研究了近幾年的中央部門審計報告，將中央部門在預算執行中的違規做法概括為4種：一是預算支出“頭戴三尺帽”，也就是申請到的資金遠遠超出當年實際支出需要，造成預算資金閑置；二是擴大范圍支出，其中較為常見的做法是將項目資金擴大范圍列支工資性支出、發放津貼補貼或者建設辦公樓等沒有獲得預算支出資金的方面；三是利用虛假發票套取資金和報賬；四是從收入環節，違規為本部門牟利，其中常用的手法是動用下屬單位上繳款、行政事業性收費、出租房產收入，以及用各種名義收取贊助費、評審費等。

　　有評論說，對政府預算執行情況的審計已經陷入了“屢審屢犯屢查不改”的怪圈，曾被公眾寄予厚望的“審計風暴”，已經有些“審丑疲勞”。

　　王雍君認為，審計后的問責很重要，針對中央部門每年預算執行中的違規現象，審計署要求被審計的部門單位“糾錯、歸位、整改”，然而，這樣的勸告無法形成硬約束。不建立剛性的預算績效評估約束機制，不將預算執行責任落實到具體單位、人員，不進行問責懲戒，審計就沒有發揮作用，應把握《預算法》修訂時機，實現讓預算管理政府。記者王亦君