□記者 高偉 北京報道

　　“土地征收‘剪刀差’問題突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農民腰包。”農業(yè)部部長韓長賦近日表示。

　　受國內城鎮(zhèn)化進程的推動，關于農村集體用地流轉、宅基地制度改革等問題一直是業(yè)內關注熱點。業(yè)內專家認為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結構限制。

　　《經濟參考報(微博)》記者獲悉，國土部門目前已形成關于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度過程中，與補償相關的征地制度改革是最大難題。未來，在原有制度模式上，通過總結當前一些試點城市的經驗，“農地”有望通過招拍掛等方式進行市場化流通，權益進行市場化分配。

　　新政

　　城鎮(zhèn)化引出土地改革框架

　　資料顯示，到2020年，中國城市化率應該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增1.4億人。目前，我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，有分析據(jù)此預測，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數(shù)據(jù)將大大突破國土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標。

　　為了適應城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)建設用地的需求，土地管理制度的改革完善便隨之引出。《經濟參考報》記者從國土部了解到，自去年9月以來，國土部便成立專題研究小組，圍繞促進和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向。

　　國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規(guī)劃司副司長劉國洪告訴《經濟參考報》記者，改革研究小組在歷時10個月、對11個省份的50多個城市進行調研后，目前已形成關于改革完善土地管理制度促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。

　　劉國洪還說，為了適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當前土地管理制度改革工作重點包括，提高存量用地在建設用地供應總量的比重；扭轉城鎮(zhèn)建設對新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設用地盤活利用的制度政策體系等。

　　據(jù)分析人士預測，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會之后最先啟動的改革領域之一，也是與城鎮(zhèn)化關系最為緊密的改革領域之一。

　　《經濟參考報》記者了解到，土地制度改革完善的具體內容還大致包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產值補償為市場價值補償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農村經營性集體建設用地的流轉；依托現(xiàn)有土地交易機構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；推進集約節(jié)約用地，對增量建設用地和存量建設用地出讓方式等領域，進行差別化管理等。

　　亮點

　　農地有望市場化流通

　　業(yè)內認為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結構限制。根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法，土地所有權歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農村集體土地。在農村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設用途的土地。

　　在國土部主導的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集體經營性建設用地流轉指導意見、部署開展宅基地制度改革試點，以及總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法。其中，有消息稱，指導意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

　　現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。”這意味著，在原先的制度框架內，農村集體用地無法通過招拍掛等方式入市流通，相關權益也無法通過市場化途徑進行分配。

　　當前，一些城市已經開始在農地的市場化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。其中，重慶市基于“計劃+市場”的雙軌制試點階段的“地票模式”已經廣為人知。

　　《經濟參考報》記者日前在重慶了解到，該市的做法是將驗收合格的農村建設用地指標打包整合，構成不同規(guī)模的地票，進而面向社會公開交易。凡是需要用地指標的境內外的法人、其他組織或者自然人，均可在農村土地交易所公開競購地票。

　　重慶對地票交易總量實行計劃調控，原則上不超過當年新增建設用地計劃的10%。政府在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等因素的基礎上制定出地票的基準交易價格。最后，購得地票的開發(fā)者選定符合規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票辦理征收轉用手續(xù)并完成補償安置，征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得國有建設用地使用權。

　　這種地票模式，是通過先交易“地票”再將具體土地征為國有的方式，使得原本不能直接流轉的農地實現(xiàn)市場化流轉。此外，還有將農地國有化之后再流轉的“深圳模式”，以及海南省所嘗試的，允許農村集體經濟組織或者村民自主開發(fā)經營已經納入流轉試點的農村集體建設用地，來用于旅游、農貿市場、標準廠房等非農業(yè)建設。

　　參與土地管理制度改革工作的一位權威人士告訴《經濟參考報》記者，土地制度改革的一個重點，就是在原有制度模式上，通過總結當前一些試點城市的經驗，完善“農地”通過招拍掛等方式進行市場化流通，以及權益進行市場化分配的路徑。

　　核心

　　征地制度改革是最大障礙

　　上述土改小組權威人士對《經濟參考報》記者透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及補償問題的征地制度一度是最大障礙。他說，修訂后的部分補償標準有望相當于現(xiàn)有標準的數(shù)倍以上。而業(yè)界的共識是，征地補償標準長期以來是征地矛盾的核心所在，現(xiàn)行標準已不能完全體現(xiàn)被征地農民權益。

　　正如農業(yè)部長韓長賦所言，土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農民腰包。而近年來，由于城鎮(zhèn)化進程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā)，尤其是涉及農民利益的集體用地補償方式。

　　盡管我國曾多次對征地補償制度進行改革，但基本的征地補償思路一直未變，其基本依據(jù)是“按照被征收土地的原用途給予補償”，現(xiàn)行主要方法有“年產值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”。

　　河南安陽市金土地價評估事務所有限責任公司楊云指出，“這兩種方法均是基于被征收土地原農業(yè)利用方式下的補償，沒有考慮到土地的潛在利用價值或市場價格的補償，其實質是一種非等價交易關系”。

　　楊云認為，從補償?shù)臉嫵蓙砜矗壳暗恼鞯匮a償涉及對土地資源及其地上投資、搬遷居住等幾個方面的補償，只體現(xiàn)了土地作為勞動生產資料價值的一面，而對于土地本身增值、預期收益、養(yǎng)老保障、社會穩(wěn)定等價值功能以及被征地滅失后所產生的連帶損失的補償未能有所體現(xiàn)。

　　鑒于目前我國在征地改革方面，縮小征地范圍、嚴格限制征地范圍是主要改革方向，因此楊云分析認為，“集體土地參與一級開發(fā)是未來集體建設用地參與土地市場運作和收益分配的可行方式之一”。因此他建議，應該按照被征土地“未來用途”來測算被征地農民應分配利益，并進行合理補償。

　　《經濟參考報》記者近日從國土部了解到，全國農村集體土地所有權登記發(fā)證率已經達到97%，其中有24個省份的發(fā)證率在95%以上，6個省份在 90%至95%之間。目前，全國農村集體土地確權登記發(fā)證工作已經完成，國土部近期已經組成15個抽查組，赴全國各地開展農村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作的國家級抽查。

　　另外，一系列征地制度改革新政也有望在近階段出臺，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農村集體土地征收補償條例》、《集體經營性建設用地流轉指導意見》等。受此影響，未來農地征補過程中，農民不僅有望獲得較高的補償收益，還可以逐步成為農地入市的交易主體。